2001 年 9 月 25 日 理 性 回 应 扩 阔 税 基 谘 询	资料提供:

《 扩 阔 税 基   改 善 税 制 》 的 谘 询 文 件 公 布 后 ， 固 然 获 得 部 份 界 别 和 人 士 的 肯 定 和 支 持 ， 但 面 对 的 更 多 是 反 对 和 抨 击 。 概 括 来 说 ， 主 要 包 括 ： 现 时 提 扩 阔 税 基 不 合 时 宜 ， 指 责 政 府 损 害 香 港 税 制 优 势 ， 要 求 政 府 先 节 流 ， 认 为 开 征 销 售 税 害 处 大 等 等 。 当 然 不 能 说 所 有 批 评 全 无 道 理 ， 但 可 以 说 ， 其 中 不 少 批 评 是 由 于 对 谘 询 文 件 有 所 误 解 的 情 绪 化 反 应 。 鉴 于 香 港 税 制 已 与 转 变 了 的 经 济 格 局 脱 节 ， 实 应 理 性 回 应 谘 询 文 件 ， 为 着 手 重 建 稳 健 税 制 作 准 备 。

广 泛 谘 询 并 无 不 当

的 确 ， 现 时 并 非 公 布 扩 阔 税 基 谘 询 文 件 的 良 好 时 机 。 由 于 全 球 经 济 急 剧 放 慢 ， 带 动 香 港 经 济 复 苏 的 外 部 动 力 明 显 减 弱 ， 出 口 贸 易 已 下 降 ， 内 部 需 求 已 转 弱 ， 裁 员 之 风 再 起 ， 经 济 再 度 逆 转 。 虽 然 内 地 经 济 保 持 快 速 增 长 并 使 得 香 港 的 经 济 表 现 可 望 比 邻 近 经 济 体 好 ， 但 却 将 与 去 年 有 较 大 落 差 ， 预 计 全 年 经 济 增 长 率 将 降 至 近 2% 。 在 此 情 况 下 ， 公 布 谘 询 文 件 招 来 批 评 不 足 为 奇 。 但 发 表 的 只 是 一 份 供 谘 询 的 文 件 ， 因 此 并 无 不 当 。

其 一 ， 既 是 按 章 办 事 ， 又 有 迫 切 需 要

研 究 扩 阔 税 基 谘 询 委 员 会 成 立 时 ， 被 要 求 的 一 项 职 责 是 研 究 适 合 香 港 引 进 的 阔 税 基 税 项 及 执 行 问 题 ， 并 于 2001 年 年 底 向 财 政 司 司 长 提 交 报 告 。 如 此 ， 现 在 开 展 扩 阔 税 基 谘 询 ， 正 是 这 一 时 间 表 使 然 。 目 前 的 经 济 环 境 确 较 差 ， 但 程 度 未 至 于 要 打 乱 原 来 安 排 和 计 划 。 更 何 况 与 扩 阔 税 基 事 宜 密 切 相 关 的 财 政 状 况 同 样 严 峻 ： 现 财 政 年 度 的 头 三 个 月 ， 外 汇 基 金 的 亏 损 额 逾 50 亿 元 ， 估 计 全 年 财 政 储 备 的 投 资 收 入 将 达 不 到 原 预 算 的 350 亿 元 ， 半 个 财 政 年 度 的 卖 地 结 果 ( 收 入 不 到 20 亿 元 ) 及 需 求 情 况 也 预 示 年 度 地 价 收 入 将 大 大 低 于 预 算 的 275 亿 元 。 这 显 示 香 港 的 整 体 财 政 收 支 在 恶 化 ， 着 手 准 备 财 政 制 度 改 革 已 经 急 不 容 缓 。

其 二 ， 广 泛 谘 询 体 现 依 靠 市 民 参 与 决 策

行 政 长 官 在 去 年 的 施 政 报 告 中 指 出 ， "“港 人 治 港”要 取 得 成 效 ， 必 须 得 到 市 民 的 热 心 参 与 。 … … 特 区 政 府 将 努 力 开 阔 渠 道 ， 让 更 多 市 民 参 与 公 共 事 务 。 政 府 会 从 中 听 取 和 吸 纳 市 民 意 见 ， 以 制 定 正 确 的 政 策 和 措 施 。"   谘 询 委 员 会 要 提 交 的 报 告 ， 是 涉 及 税 制 改 革 的 重 大 政 策 和 措 施 ， 以 谘 询 文 件 形 式 作 广 泛 谘 询 ， 正 是 体 现 致 力 依 靠 市 民 、 广 泛 听 取 和 吸 纳 市 民 意 见 的 精 神 。

其 三 ， 从 谘 询 到 实 施 仍 需 一 段 颇 长 时 间

扩 阔 税 基 不 同 于 一 般 预 算 的 税 务 增 减 ， 谘 询 文 件 附 录 C ， 即 毕 马 威 会 计 师 事 务 所 负 责 的 税 基 研 究 建 议 的 开 征 一 般 消 费 税 方 案 ， 更 非 想 征 便 征 的 税 种 ， 而 是 需 要 反 复 谘 询 才 能 决 定 ， 之 后 还 要 订 定 细 节 ， 做 妥 各 项 配 套 措 施 并 要 有 适 合 的 时 机 才 能 推 出 。 以 新 加 坡 的 消 费 税 来 说 ， 从 1986 年 3 月 提 出 改 革 意 向 ， 历 时 八 年 至 1994 年 4 月 才 正 式 实 施 。 另 据 IMF 关 于 香 港 的 评 估 报 告 书 估 计 ， " 已 发 展 的 经 济 体 系 从 引 入 之 日 起 计 ， 一 般 需 时 约 两 年 。 ... ... 由 于 现 时 香 港 特 区 的 海 关 及 税 务 管 理 有 限 ， 因 此 所 需 时 间 可 能 长 达 三 年 " 。 这 说 明 公 布 谘 询 文 件 距 正 式 开 缴 仍 远 ， 但 也 正 因 为 准 备 需 时 ， 所 以 又 不 能 不 未 雨 绸 缪 ， 以 免 临 急 才 做 补 救 措 施 。

改 革 税 制 未 必 为 了 加 税

谘 询 文 件 中 占 最 多 篇 幅 的 是 对 提 高 现 有 税 项 缴 税 能 力 以 及 引 入 新 税 项 的 各 种 方 案 。 也 许 是 因 为 提 出 的 方 案 多 而 且 涵 盖 的 范 围 广 泛 ， 特 别 是 罗 列 的 方 案 被 误 解 为 加 税 建 议 ， 因 而 引 起 强 烈 的 反 弹 。 其 实 ， 这 些 方 案 是 供 公 众 参 考 及 提 出 选 择 意 见 ， 而 非 全 部 付 绪 实 施 。

事 实 上 ， 根 据 税 基 研 究 顾 问 公 司 建 议 的 方 案 ， 扩 阔 税 基 的 主 要 目 的 也 不 是 增 加 税 收 。 该 报 告 建 议 认 为 开 征 一 般 消 费 税 是 最 适 当 的 方 案 。 在 这 个 方 案 下 ， 若 税 率 为 3% ， 估 计 每 年 可 带 来 180 亿 元 收 入 ， 相 当 于 本 地 生 产 总 值 的 1.5% ； 在 开 征 此 新 税 项 的 同 时 ， 可 以 根 据 香 港 财 政 状 况 的 三 种 不 同 情 况 采 取 不 同 的 其 他 税 务 措 施 ， 构 成 整 套 改 善 税 制 的 方 案 。 情 况 1 是 当 须 要 增 加 的 收 入 达 本 地 生 产 总 值 1% 至 2% 时 ， 则 开 征 新 税 所 得 收 入 已 可 应 付 需 要 ， 基 本 上 不 须 同 时 施 行 其 他 征 税 措 施 ； 情 况 2 是 当 须 增 加 的 收 入 少 于 本 地 生 产 总 值 1% ， 则 由 于 开 征 新 税 的 收 入 较 大 ， 将 可 以 减 少 对 原 有 税 项 的 征 税 ， 如 调 低 薪 俸 税 税 率 3 个 百 分 点 ， 或 调 低 利 得 税 率 2 个 百 分 点 ， 还 可 以 调 低 货 物 税 、 印 花 税 等 ， 可 以 提 高 个 人 免 税 额 ， 或 者 废 除 股 票 及 物 业 印 花 税 、 遗 产 税 及 酒 店 房 间 税 ， 还 可 以 增 加 政 府 付 款 和 退 税 作 为 商 品 及 服 务 税 的 " 补 偿 " 。 情 况 3 是 当 毋 须 增 加 收 入 时 ， 开 征 新 税 的 配 套 措 施 是 与 情 况 2 一 样 ， 但 调 低 税 率 、 取 消 税 项 、 或 政 府 付 款 和 退 税 的 款 项 数 额 可 达 情 况 2 的 三 倍 。 不 难 看 出 ， 扩 阔 税 基 的 主 要 目 的 不 在 于 增 加 税 收 ， 而 在 于 优 化 税 制 ， 健 全 及 稳 定 收 入 的 根 基 ， 并 没 有 改 变 低 税 率 和 简 单 税 制 。

削 减 开 支 易 说 难 行

应 该 肯 定 ， 要 求 政 府 先 节 流 或 者 开 源 节 流 并 行 是 合 理 的 。 原 因 是 公 营 部 门 开 支 增 加 、 体 积 膨 胀 的 趋 势 十 分 明 显 。 香 港 的 公 共 开 支 额 从 1992/93 年 度 至 1999/00 年 度 ， 以 11.8% 的 平 均 速 度 递 增 ， 期 内 公 共 开 支 占 本 地 生 产 总 值 的 比 重 已 从 13.8% 上 升 到 22% 。 而 这 种 情 况 也 同 公 务 员 人 数 增 加 及 与 公 务 员 有 关 开 支 急 速 增 加 有 关 。 上 述 期 间 ， 单 是 公 务 员 薪 酬 福 利 开 支 的 增 幅 就 达 78.6% 。 但 是 ， 公 营 部 门 开 支 膨 胀 及 机 构 臃 肿 的 最 根 本 原 因 ， 乃 是 香 港 日 益 走 向 福 利 社 会 。 1999/00 年 度 同 1992/93 年 度 比 较 ， 用 于 广 义 社 会 福 利 ( 包 括 社 会 福 利 、 卫 生 及 房 屋 ) 的 公 共 开 支 占 公 共 开 支 总 额 的 比 重 已 从 27.9% 急 升 至 39% 。 而 且 这 还 不 包 括 建 造 公 屋 、 居 屋 的 不 在 账 目 上 显 示 的 地 价 津 贴 。 仅 是 经 房 屋 委 员 会 提 供 的 此 类 津 贴 ， 按 2000 年 3 月 底 的 资 料 估 算 就 达 2800 亿 元 。 广 义 社 会 福 利 增 加 不 仅 导 致 有 关 开 支 增 加 ， 还 导 致 有 关 部 门 从 业 人 数 急 速 膨 胀 。 社 会 福 利 署 、 房 屋 委 员 会 、 卫 生 署 以 及 医 管 局 ， 都 是 员 工 人 数 增 速 较 快 、 绝 对 数 较 大 的 机 构 。 这 当 然 不 能 不 增 大 整 体 公 务 员 薪 酬 及 相 关 开 支 。 多 年 来 ， 尽 管 不 断 有 人 警 告 免 费 午 餐 不 能 再 开 快 车 ， 但 不 幸 的 是 ， 由 于 陶 醉 于 滚 滚 而 入 的 地 产 收 入 ， 盲 目 乐 观 于 不 须 与 土 地 基 金 分 账 又 有 地 税 收 入 后 的 财 政 前 景 ， 水 龙 头 越 开 越 大 ， 远 远 超 过 只 照 顾 有 需 要 人 士 及 提 供 基 本 保 障 的 原 则 ， 结 果 是 泥 足 深 陷 ， 不 能 自 拔 。 可 见 香 港 要 节 流 ， 当 务 之 急 而 且 最 有 潜 力 的 就 是 控 制 各 种 免 费 、 廉 价 的 服 务 ， 但 在 越 来 越 多 人 视 之 为 应 得 权 利 和 选 票 唯 尚 的 环 境 下 ， 充 耳 的 是 越 来 越 多 的 要 求 。 在 这 方 面 ， 就 算 只 是 控 制 增 幅 的 节 流 ， 也 是 举 步 维 艰 ， 步 寸 难 行 。 因 此 ， 人 们 固 然 有 理 由 要 求 政 府 减 肥 削 开 支 ， 加 快 公 务 员 体 制 改 革 ， 但 同 样 重 要 的 是 不 应 再 对 政 府 提 出 不 切 实 际 的 期 望 及 对 改 革 设 置 障 碍 。

不 改 革 定 无 出 路

如 果 把 谘 询 文 件 的 公 布 看 成 是 政 府 加 税 增 收 的 信 号 ， 那 么 它 的 确 来 得 不 是 时 候 ； 但 如 果 认 为 它 是 健 全 及 完 善 香 港 税 制 的 重 要 步 骤 ， 则 应 该 认 真 思 考 文 件 提 出 的 问 题 ， 积 极 回 应 。 因 为 香 港 财 政 及 税 收 方 面 的 问 题 和 矛 盾 正 日 趋 尖 锐 。

引 入 一 般 消 费 税 是 最 佳 选 择

香 港 迫 切 需 要 扩 阔 税 基 是 毫 无 疑 问 的 。 那 么 应 该 采 取 何 方 案 呢 ？ 可 以 认 为 ， 谘 询 文 件 已 经 列 出 所 有 在 香 港 可 以 选 择 的 方 案 ， 而 且 根 据 良 好 税 制 的 八 项 准 则 再 加 上 税 基 逐 一 进 行 比 较 。 综 观 各 种 方 案 ， 我 们 认 为 首 选 是 引 进 一 般 消 费 税 。

之 所 以 认 为 引 入 一 般 消 费 税 是 最 佳 选 择 ， 是 因 为 用 良 好 税 制 的 八 项 因 素 以 及 香 港 迫 切 需 要 税 基 广 阔 税 项 的 角 度 去 衡 量 、 比 较 ， 这 一 税 项 最 有 助 于 改 善 香 港 税 制 ： 此 税 项 税 基 广 阔 ， 能 缓 和 税 基 狭 窄 的 问 题 ； 大 部 份 私 人 消 费 开 支 均 课 税 ， 可 以 减 轻 越 来 越 多 利 用 香 港 设 施 但 却 有 意 无 意 逃 出 税 网 的 不 公 平 状 况 ； 从 统 计 资 料 可 见 ， 私 人 消 费 虽 然 也 受 经 济 兴 衰 影 响 ， 但 波 动 幅 度 远 比 公 司 盈 利 及 个 人 薪 酬 为 小 ， 因 此 会 是 一 项 较 为 稳 定 的 税 源 ； 消 费 税 确 有 累 退 性 质 ， 但 若 税 率 低 ， 累 退 程 度 轻 微 ， 只 是 对 香 港 现 税 制 只 着 重 纵 向 公 平 的 不 合 理 状 况 的 轻 微 矫 正 ， 因 为 无 论 是 从 作 为 公 民 有 纳 税 义 务 或 是 在 香 港 取 得 利 益 须 交 纳 回 报 的 角 度 看 ， 向 原 来 不 纳 税 的 人 征 收 些 少 税 收 以 体 现 横 向 公 平 是 必 要 的 ； 消 费 税 依 消 费 额 而 定 ， 鉴 于 丙 类 消 费 物 价 指 数 住 户 每 月 开 支 要 比 甲 类 住 户 高 出 数 倍 ， 故 仍 体 现 纵 向 公 平 ； 出 口 货 物 是 零 税 率 而 游 客 又 可 退 税 ， 加 上 主 要 竞 争 对 手 早 已 征 收 ， 因 此 担 心 消 费 税 削 弱 香 港 国 际 竞 争 力 显 然 是 过 虑 ； 引 入 消 费 税 确 会 推 高 物 价 ， 按 顾 问 公 司 研 究 ， 若 税 率 为 3% ， 则 物 价 会 相 应 上 涨 2% 至 2.5% ， 在 高 通 胀 年 代 ， 这 是 火 上 加 油 ， 但 由 于 预 计 未 来 数 年 通 胀 仍 将 温 和 ， 因 此 影 响 不 大 ， 更 何 况 引 起 的 通 胀 只 是 一 次 过 ， 应 可 承 受 。

香 港 引 进 的 一 般 消 费 税 ， 应 有 如 下 一 些 特 点 和 配 套 措 施 ：

1. 应 该 有 广 阔 的 税 基

包 括 涵 盖 绝 大 多 数 的 商 品 和 服 务 ， 只 有 极 少 零 税 率 、 豁 免 及 特 别 宽 减 项 目 。 我 们 赞 成 国 基 会 的 多 数 建 议 ： 把 出 口 货 物 ( 包 括 国 际 运 输 ) 、 金 融 服 务 列 为 零 税 率 项 目 ； 实 施 游 客 退 税 计 划 ； 为 小 型 企 业 提 供 税 务 宽 减 ( 即 订 定 较 高 的 起 征 点 ， 例 如 订 在 年 营 业 额 300 万 元 ) ； 为 了 避 免 征 税 效 率 太 低 及 负 担 过 大 ， 税 率 订 在 3% 是 适 当 的 ； 住 宅 物 业 销 售 不 仅 应 该 列 入 豁 免 项 目 ， 而 且 不 应 该 把 新 落 成 住 宅 物 业 排 除 在 外 ， 理 由 是 市 民 购 买 住 宅 楼 宇 ， 在 统 计 上 根 本 不 属 于 消 费 ， 因 此 不 应 该 是 " 消 费 税 " 的 征 收 对 象 ； 在 实 施 时 间 上 ， 则 应 一 方 面 加 紧 准 备 ， 另 方 面 一 定 要 等 待 适 当 的 时 机 ， 但 应 积 极 创 造 条 件 。

2. 引 入 消 费 税 应 与 改 革 其 他 税 项 配 套 ， 并 且 作 出 一 定 承 诺

我 们 估 计 ， 香 港 有 结 构 性 的 财 政 赤 字 ， 但 在 正 常 年 份 赤 字 会 在 GDP 的 1% 之 内 ， 因 此 引 入 消 费 税 后 会 有 盈 余 。 应 承 诺 在 此 情 况 下 对 其 他 税 项 作 出 宽 减 ， 其 中 特 别 是 薪 俸 税 、 利 得 税 以 及 对 财 产 的 征 税 ( 如 差 饷 ) 。 为 了 消 除 公 众 对 消 费 税 率 会 不 断 提 高 的 忧 虑 ， 应 承 诺 税 率 最 少 维 持 若 干 年 不 变 。

3. 与 探 讨 财 政 储 备 水 平 是 否 适 当 相 结 合

这 不 仅 将 扫 除 引 入 新 税 的 障 碍 ， 而 且 能 解 开 财 政 问 题 的 死 结 。 如 果 讨 论 的 结 果 是 储 备 水 平 适 当 ， 则 今 后 就 不 应 再 以 此 抗 拒 改 革 及 阻 挠 必 要 的 税 收 变 动 ； 若 结 论 是 储 备 偏 高 ， 则 应 该 研 究 如 何 减 肥 ， 把 资 源 用 于 有 利 经 济 持 续 增 长 及 增 加 社 会 财 富 的 用 途 上 。 但 是 前 提 条 件 是 必 须 改 善 税 制 ， 建 立 能 征 集 足 够 应 付 必 要 开 支 的 稳 定 税 源 。 换 句 话 说 ， 与 其 守 住 看 似 满 泻 但 正 在 不 断 蒸 发 而 逐 渐 干 涸 的 水 池 ， 不 如 消 除 溢 洪 及 找 寻 可 源 源 不 断 供 水 的 活 泉 。

振 兴 经 济 推 动 良 性 循 环

引 入 消 费 税 若 与 调 低 收 入 及 财 产 税 相 结 合 ， 例 如 在 条 件 许 可 下 调 低 利 得 税 、 薪 俸 税 及 财 产 税 率 ， 则 这 次 改 革 不 仅 将 改 善 税 制 ， 而 且 将 成 为 振 兴 经 济 的 总 体 策 略 的 一 部 份 ， 有 利 于 提 升 经 济 活 力 和 推 动 投 资 消 费 良 性 循 环 。

上 述 税 收 制 度 的 国 际 趋 势 的 实 质 是 把 税 基 由 收 入 本 位 转 向 消 费 本 位 。 这 一 趋 势 并 非 凭 空 而 来 ， 而 是 因 应 经 济 全 球 化 的 需 要 。 经 济 全 球 化 加 剧 了 对 资 金 和 人 才 的 争 夺 ， 而 资 金 和 人 才 选 择 落 足 点 或 归 宿 时 固 然 有 很 多 条 件 ， 但 税 务 负 担 则 是 其 中 较 重 要 的 一 项 。 正 因 如 此 ， 近 些 年 来 许 多 国 家 不 断 降 低 以 收 入 为 本 位 、 直 接 影 响 投 资 、 工 作 和 储 蓄 意 欲 的 利 得 税 、 入 息 税 和 财 产 税 ， 以 刺 激 投 资 ， 吸 引 人 才 ， 鼓 励 进 取 。 从 税 率 看 ， 香 港 在 这 些 方 面 的 税 务 负 担 仍 然 较 轻 ， 但 吸 财 优 才 的 优 势 已 经 不 大 。 由 于 香 港 不 对 任 何 行 业 投 资 提 供 税 收 优 惠 而 邻 近 地 区 则 无 不 提 供 ， 在 税 务 负 担 较 重 下 ， 香 港 难 以 吸 收 大 量 高 增 值 、 新 科 技 投 资 ； 在 高 收 入 需 承 担 不 轻 税 负 " 惩 罚 " ， 而 越 来 越 多 人 则 无 须 履 行 应 尽 义 务 、 而 且 轻 易 可 以 享 受 众 多 福 利 的 巨 大 落 差 之 下 ， 刻 苦 耐 劳 、 积 极 进 取 、 勤 奋 向 上 的 精 神 受 到 抑 制 ， 只 想 依 赖 政 府 ， 要 求 社 会 照 顾 的 思 潮 则 在 滋 生 漫 延 ， 结 果 是 香 港 劳 动 力 质 素 下 降 ， 高 质 素 人 才 不 足 ， 聚 财 聚 才 的 大 计 成 效 不 彰 。 可 以 认 为 ， 这 是 香 港 经 济 转 型 进 展 不 快 ， 在 外 围 环 境 逆 转 下 迅 而 陷 入 困 境 的 根 本 原 因 。 在 此 情 况 下 ， 如 果 继 续 择 善 而 欺 ， 进 一 步 加 重 对 收 入 的 惩 罚 ， 势 必 赶 走 投 资 ， 加 剧 失 业 ， 降 低 消 费 ， 形 成 恶 性 循 环 。 若 对 税 制 作 从 收 入 本 位 向 消 费 本 位 的 转 向 ， 则 能 改 善 聚 集 财 才 的 环 境 和 条 件 ， 抓 住 了 香 港 经 济 的 最 主 要 矛 盾 的 主 要 方 面 ， 促 进 投 资 ， 激 励 上 进 ， 就 业 机 会 及 消 费 能 力 将 得 以 提 高 ， 形 成 良 性 循 环 。

总 而 言 之 ， 引 入 消 费 税 或 会 带 来 短 期 负 面 影 响 ， 但 只 要 处 理 得 当 ， 做 好 配 套 工 作 ， 则 将 会 优 化 税 制 ， 而 且 将 成 为 振 兴 经 济 策 略 的 重 要 部 份 ， 引 出 意 想 不 到 的 好 结 果 。 为 此 ， 最 重 要 的 是 理 性 、 全 面 对 待 新 建 议 ， 力 求 制 定 好 的 方 案 ， 确 保 香 港 能 有 稳 健 、 有 利 长 期 繁 荣 的 财 政 和 税 收 制 度 。