2005 年 3 月 1 日 特 区 政 府 财 政 渐 露 曙 光	资料提供:

政 府 财 政 的 现 状

以 本 财 政 年 度 首 10 个 月 的 综 合 账 目 来 看，今 年 224 亿 港 元 的 盈 余 不 仅 是 回 归 后 的 最 高，而 且 还 是 这 么 多 年 来 首 次 录 得 综 合 盈 余，之 前 1998-2003 年 里 均 呈 现 不 同 程 度 的 赤 字。若 比 较 上 一 财 政 年 度 同 期 452 亿 港 元 的 赤 字，改 善 的 幅 度 更 是 达 到 676 亿 港 元 之 巨，转 折 之 大 是 回 归 后 首 见。这 样 的 表 现 要 归 功 于 今 年 1 月 份 的 财 政 收 支。在 支 出 为 212 亿 港 元，收 入 则 达 到 464 亿 港 元 的 情 况 下，今 年 光 在 1 月 份 政 府 就 录 得 了 252 亿 港 元 的 盈 余，从 而 带 动 头 10 个 月 财 政 转 亏 为 盈。传 统 上，1 月 份 是 香 港 薪 俸 税 ( 主 要 在 1 月 征 收 ) 和 利 得 税 ( 主 要 在 11 月 及 1 月 征 收 ) 的 纳 税 高 峰 期，因 此 即 使 在 回 归 后 政 府 财 赤 最 为 严 峻 的 年 份 里，1 月 份 单 月 的 政 府 综 合 财 政 盈 余 从 来 不 少 于 100 亿 港 元，而 超 过 200 亿 港 元 更 是 十 分 普 遍 的 现 象，因 此 今 年 的 情 况 其 实 并 不 例 外。这 就 是 说 政 府 财 政 的 好 转 其 实 早 在 1 月 份 之 前 已 经 启 动，到 1 月 份 时 终 于 水 到 渠 成。

有 鉴 于 此，对 于 本 财 政 年 度 全 年 的 收 支 预 测 也 就 因 这 一 最 新 发 展 而 需 要 更 新。在 首 10 个 月 已 取 得 224 亿 港 元 综 合 盈 余 的 情 况 下，2、3 月 份 财 政 状 况 的 好 坏 便 决 定 全 年 的 整 体 表 现。回 顾 回 归 后 各 财 政 年 度 最 后 两 个 月 的 表 现，能 提 供 的 参 考 却 有 限，因 为 波 动 十 分 之 大。例 如 在 2000 年 的 2、3 月 份，政 府 取 得 了 317 亿 港 元 的 盈 余，但 到 了 2002 年，就 有 228 亿 港 元 的 赤 字，去 年 时 则 有 50 亿 港 元 的 盈 余。一 般 来 说，2、3 月 份 时 薪 俸 税 及 利 得 税 的 缴 税 高 峰 期 已 过，但 仍 有 约 1/4 的 第 2 期 薪 俸 税 可 在 这 两 个 月 期 间 缴 付。除 此 以 外，影 响 该 两 月 财 政 收 入 还 有 股 市、楼 市 交 易 印 花 税 及 卖 地 收 入 等。2000 年 2、3 月 份 时 港 股 随 美 国 科 技 股 泡 沫 见 顶 而 分 别 录 得 每 天 平 均 成 交 221 亿 港 元 及 150 亿 港 元，为 前 后 几 年 的 顶 峰。期 间 楼 市 成 交 也 分 别 有 159 亿 及 191 亿 港 元，接 近 全 年 平 均 数。但 到 了 2002 年 2、3 月 份 时，港 股 每 天 平 均 成 交 跌 至 只 有 65 亿 及 71 亿 港 元，楼 市 成 交 则 只 有 140 亿 及 130 亿 港 元。资 产 市 场 的 巨 大 表 现 差 别 相 信 解 释 了 该 两 个 年 份 财 政 状 况 的 部 份 差 异。

若 以 此 推 算，今 年 2、3 月 份 港 府 财 政 颇 有 机 会 继 续 去 年 同 期 的 表 现 而 取 得 综 合 盈 余。首 先，港 股 每 天 平 均 成 交 在 2 月 份 时 为 169 亿 港 元，这 一 情 况 相 信 在 3 月 份 还 会 因 春 节 假 期 结 束 而 回 升。本 港 楼 市 2 月 份 的 成 交 金 额 为 290 亿 港 元，同 理 3 月 份 可 回 升 上 300 亿 港 元 以 上 水 平，带 动 交 易 印 花 税 收 益。加 上 2 月 份 九 龙 湾 地 皮 卖 得 18 亿 港 元 的 额 外 收 益，故 今 年 2、3 月 份 如 去 年 一 般 录 得 数 十 亿 港 元 盈 余 的 机 会 颇 高。这 样 推 算 起 来，整 个 财 政 年 度 政 府 的 综 合 盈 余 达 到 260 亿 港 元 或 以 上 并 非 没 有 机 会，而 就 算 撇 除 五 隧 一 桥 债 券 的 58 亿 港 元 及 200 亿 港 元 官 债 的 收 益，账 面 上 政 府 仍 可 望 有 所 盈 余，在 公 共 财 政 上 取 得 根 本 的 转 折，因 为 综 合 帐 先 于 经 营 帐 转 亏 为 盈 是 香 港 达 至 财 政 平 衡 的 必 经 之 路。

财 政 改 善 的 背 后

但 在 这 种 可 算 十 分 利 好 的 发 展 之 下，财 政 司 司 长 近 期 在 编 写 2005-06 年 预 算 案 时 却 一 再 发 出 十 分 难 写 的 感 慨。相 信 多 项 的 因 素 造 成 了 这 种 尴 尬 的 局 面。首 先，2004-05 财 政 年 度 政 府 可 取 得 综 合 盈 余 与 原 来 预 算 的 426 亿 港 元 赤 字 预 算 大 相 径 庭，显 示 尽 管 政 府 已 对 香 港 经 济 前 景 转 趋 审 慎 乐 观，但 经 济 复 苏 带 来 的 财 政 好 转 仍 产 生 巨 大 的 意 外 惊 喜。IMF 因 此 而 率 先 建 议 政 府 将 灭 赤 时 间 表 从 原 来 因 为 SARS 而 延 后 至 2008-09 年 度 回 复 到 最 先 设 定 的 2006-07 年 度。但 政 府 要 费 神 考 量 的 却 是 未 来 几 年 的 经 济 前 景 能 否 一 如 现 时 一 般 理 想 的 问 题。其 次，在 财 政 大 幅 改 善 之 下，社 会 上 自 然 就 有 要 求 政 府 在 预 算 案 中 派 糖 和 / 或 停 止 执 行 甚 至 退 回 之 前 加 税 决 定 的 呼 声，而 且 这 些 呼 声 并 非 全 无 道 理。那 么 政 府 开 源 节 流 的 种 种 措 施 在 这 种 背 景 下 继 续 执 行 需 要 有 更 大 的 决 心。再 有，在 施 政 报 告 当 中 提 及 的 扶 贫 政 策，本 港 人 口 增 长 缓 慢 的 趋 势，以 及 最 新 移 民 数 字 显 示 本 港 中 长 期 将 面 对 人 口 老 化 及 退 休 和 医 疗 保 障 等 的 多 项 重 大 挑 战 等，都 尚 未 在 现 时 的 财 政 中 反 映 出 来，但 却 是 今 后 无 法 摆 脱 的。最 后，税 制 改 革 的 设 想 和 方 案 在 财 政 已 有 改 善 的 表 面 证 据 下 会 遇 上 更 大 的 阻 力。这 些 因 素 之 所 以 对 新 的 预 算 案 构 成 压 力，是 因 为 在 今 年 财 政 改 善 的 背 后 其 实 仍 有 许 多 需 要 继 续 关 注 的 地 方 和 改 善 的 空 间。

从 严 格 的 理 财 纪 律 出 发，政 府 财 政 能 否 恢 复 健 康 主 要 仍 要 视 经 营 收 支 的 表 现。今 年 虽 然 在 综 合 账 上 政 府 可 取 得 不 俗 盈 余，在 撇 除 发 债 后 也 可 能 略 有 盈 余，但 在 经 营 账 上 就 可 能 仍 然 录 得 赤 字。政 府 与 土 地 相 关 的 收 入 包 括 卖 地 收 益、补 地 价、差 饷、物 业 税、物 业 成 交 印 花 税 等，其 中 最 主 要 的 卖 地 收 益 及 补 地 价 是 算 入 政 府 的 非 经 营 收 入 当 中 的。在 原 预 算 案 中，这 两 方 面 收 入 的 预 测 为 120 亿 港 元。但 目 前 看 来，整 个 财 政 年 度 光 是 卖 地 收 益 就 高 达 204 亿 港 元。补 地 价 在 原 预 算 当 中 假 设 为 67 亿 港 元，即 使 保 守 地 沿 用 这 一 数 字，这 两 项 收 益 加 总 已 双 倍 于 原 来 的 估 计。由 于 这 是 恢 复 卖 地 的 首 个 财 政 年 度，故 以 往 饿 地 多 年 使 今 年 卖 地 收 益 有 偏 高 的 倾 向。当 然，2003-04 年 度 时 只 有 9 亿 港 元 的 收 益 也 是 极 不 正 常 的，但 是 每 年 逾 200 亿 港 元 的 卖 地 收 益 是 否 是 香 港 今 后 中 长 期 的 一 个 趋 势 也 存 在 争 议。因 此 中 性 的 估 计 应 该 是 中 间 落 墨 在 160 亿 港 元 左 右。这 显 示 至 少 有 100 亿 港 元 的 与 土 地 相 关 的 非 经 营 收 入 是 受 到 特 别 利 好 的 因 素 支 持，若 将 之 撇 除，那 么 政 府 的 经 营 帐 就 至 少 仍 有 100 亿 港 元 的 赤 字。因 此 严 格 来 说，政 府 财 政 仍 有 值 得 继 续 努 力 改 善 的 地 方。

不 仅 楼 市 的 起 伏 影 响 重 大，其 他 港 元 资 产 的 表 现 也 会 带 来 收 益 的 波 动。原 预 算 案 中 政 府 财 政 储 备 收 益 假 设 为 100 亿 港 元 左 右。金 管 局 的 信 息 显 示 截 至 去 年 底 时，政 府 财 政 储 备 分 帐 已 有 145 亿 港 元。如 果 今 年 首 季 美 元 不 至 于 太 强，港 股 不 至 于 太 弱，全 年 实 际 分 帐 数 字 可 能 远 较 原 来 预 算 为 高，而 且 股 市 成 交 畅 旺 还 可 带 动 印 花 税 收 益 水 涨 船 高。这 显 示 政 府 无 论 是 经 营 还 是 非 经 营 收 入 有 相 当 部 分 要 依 赖 资 产 市 场 的 表 现，这 也 是 未 许 过 份 乐 观 的 理 由 之 一，尤 其 是 在 港 股 已 经 连 续 两 年 大 幅 上 升，整 体 楼 市 在 过 去 一 年 也 有 近 三 成 升 幅 的 情 况 下。此 外，领 汇 事 件 不 仅 令 房 委 会 的 集 资 计 划 要 推 迟，而 且 还 影 响 了 地 铁、机 场 的 私 有 化 进 程，令 政 府 出 售 资 产 的 整 体 计 划 平 添 许 多 变 数，可 能 变 相 抵 消 了 上 述 的 额 外 收 入。而 公 务 员 减 薪 诉 讼 的 结 果 也 让 “ 033 ” 计 划 出 现 不 确 定 因 素，影 响 削 减 开 支 的 执 行。所 有 这 些 加 总，其 实 政 府 财 政 仍 要 面 对 众 多 挑 战。

不 过，应 该 指 出 的 是 政 府 在 节 流 方 面 的 确 取 得 成 效。本 财 政 年 度 头 10 个 月，政 府 综 合 开 支 较 去 年 同 期 下 降 1.5%，全 年 计 颇 有 可 能 在 连 升 4 年 后 首 次 回 落，这 在 经 济 高 速 增 长 之 下 难 能 可 贵，反 映 政 府 节 流 的 决 心。若 不 是 公 务 员 减 薪 计 划 又 起 波 澜 的 话，可 算 是 十 分 理 想 的 进 展。

预 算 案 的 综 合 考 虑

由 于 本 年 度 政 府 可 望 录 得 不 俗 综 合 盈 余 的 背 后 有 不 少 特 殊 的、非 经 常 性 因 素 在 起 作 用，而 且 政 府 的 经 营 账 仍 将 有 赤 字，那 么 在 新 一 年 度 适 当 增 加 资 源 运 用 的 同 时，继 续 严 格 执 行 之 前 定 下 的 削 减 开 支 计 划，并 积 极 研 究 增 加 收 入 措 施，为 香 港 长 远 的 财 政 健 康 作 出 承 担 并 打 下 基 础，是 对 预 算 案 的 应 有 预 期。在 现 时 收 入 水 平 可 持 续 性 仍 存 在 众 多 变 数 ( 如 楼 市、股 市 表 现 乃 至 财 政 储 备 投 资 收 益 ) 的 情 况 下，还 富 于 民 的 力 度 应 当 适 中，并 且 平 衡 众 多 其 他 新 增 开 支 如 扶 贫、鼓 励 生 育 等 的 考 虑。如 能 做 到 确 保 香 港 经 济 复 苏 进 程 持 续，通 缩 不 会 重 临，本 港 名 义 GDP 在 去 年 增 长 逾 5% 的 基 础 上 今 年 仍 有 不 错 增 幅 的 话，那 么 经 济 的 活 跃 必 可 带 来 企 业 盈 利 的 继 续 改 善 及 打 工 一 族 薪 酬 的 上 调，这 些 好 处 要 远 较 通 过 预 算 案 派 糖 而 令 市 民 更 能 受 惠。

财 政 司 司 长 在 展 开 对 预 算 案 谘 询 的 期 间 虽 然 表 示 难 度 增 加，但 也 不 断 强 调 两 个 原 则，一 是 经 营 开 支 应 由 经 营 收 入 解 决，二 是 要 先 节 流 后 开 源。对 于 前 者，是 真 正 的 财 政 健 康 的 标 志，是 市 场 和 评 级 机 构 关 注 的 重 点，也 是 投 资 香 港 的 风 险 溢 价 高 或 低 的 决 定 因 素 之 一。在 未 计 入 财 政 储 备 投 资 收 益 的 经 营 帐 仍 将 连 续 第 7 年 录 得 赤 字 的 情 况 下，相 信 现 时 未 到 庆 祝 胜 利 之 时。对 于 后 者，节 流 和 开 源 在 综 合 账 有 盈 余 的 情 况 下 反 而 可 能 面 临 更 大 的 阻 力。

节 流 方 面，应 该 予 以 肯 定 的 是 在 本 年 度 良 好 的 经 济 背 景 下 政 府 仍 能 严 格 控 制 开 支，结 果 令 综 合 开 支 不 升 反 降。其 中 一 项 贡 献 是 公 务 员 人 数 已 调 整 到 接 近 目 标 16 万 人 的 水 平，而 分 两 次 减 薪 6% 也 在 执 行 之 中。若 能 持 续，每 年 可 节 省 开 支 达 70 亿 港 元。但 近 期 有 关 的 诉 讼 结 果 令 该 计 划 执 行 前 景 出 现 不 确 定 因 素。一 旦 无 法 继 续 执 行 甚 至 发 生 逆 转，则 这 一 削 支 行 动 可 能 前 功 尽 弃，一 来 一 回 的 影 响 高 达 140 亿 港 元。而 且 此 口 一 开，在 其 他 项 目 如 社 会 福 利 及 教 育 等 的 控 制 开 支 阻 力 就 更 大，开 源 的 计 划 得 到 支 持 的 程 度 也 会 相 应 大 为 降 低。

财 政 司 司 长 就 预 算 案 的 谘 询 其 实 全 部 是 关 于 开 源 方 面 的 选 择 的，包 括 商 品 及 服 务 税、遗 产 税、资 产 收 益 税、居 民 全 球 收 入 税、红 酒 税、环 保 税、隧 道 收 费 等。这 也 显 示 在 节 流 方 面 政 府 整 体 上 将 按 原 定 计 划 执 行，不 会 再 推 出 具 规 模 的 新 措 施。接 下 来 开 源 是 主 要 的 方 向。对 于 这 些 税 种 的 利 弊 影 响，社 会 上 已 有 广 泛 讨 论，关 键 是 如 何 取 舍 和 会 否 影 响 香 港 的 经 济 及 竞 争 力。关 于 开 源 的 原 则，应 要 有 几 个 方 面 考 虑 ： 一 是 扩 阔 过 窄 的 税 基，稳 定 税 收 的 来 源；二 是 要 在 直 接 及 间 接 税 之 间 取 得 平 衡；三 是 适 当 降 低 税 收 对 资 产 市 场 表 现 的 依 赖 程 度。这 些 税 项 建 议 有 利 也 有 弊，如 何 取 舍 考 验 政 府 的 智 慧。

作 为 一 个 及 时 的 参 考，美 国 联 储 局 长 格 林 斯 潘 近 日 向 布 殊 的 税 制 改 革 委 员 会 所 发 表 的 意 见 就 值 得 研 究。他 认 为 向 消 费 而 非 收 入 征 税 有 助 推 动 经 济 增 长，因 为 它 可 以 达 到 鼓 励 储 蓄 和 投 资 的 目 的。只 是 由 于 美 国 税 制 过 度 的 复 杂 性，较 为 可 行 的 方 案 是 一 种 融 合 两 种 税 的 体 制。在 上 一 财 政 年 度，香 港 的 薪 俸 税 及 利 得 税 加 总 有 745 亿 港 元，占 去 经 营 收 入 的 一 半 有 多，加 上 不 对 资 本 增 值 及 股 息 和 利 息 征 税，故 这 两 项 税 种 占 经 营 收 入 的 比 重 相 当 高。在 全 球 税 务 改 革 有 从 直 接 税 向 间 接 税 过 度 的 大 趋 势 之 下，政 府 考 虑 开 征 销 售 税 是 有 其 根 据 的。

上 月 新 加 坡 总 理 兼 财 长 李 显 龙 宣 布 分 两 年 把 薪 俸 税 由 22% 降 低 到 20%，这 是 继 去 年 该 国 先 行 降 低 利 得 税 至 20% 后 的 另 一 减 税 努 力，目 的 是 吸 引 国 际 投 资 和 人 才。这 一 决 定 的 背 景 是 新 加 坡 较 预 期 提 早 1 年 消 除 预 算 赤 字，主 要 由 于 该 国 4 年 来 最 快 的 经 济 增 长 刺 激 税 收 上 升，同 时 政 府 积 极 削 减 开 支。这 一 消 息 对 香 港 造 成 了 很 大 的 震 撼，尽 管 与 香 港 比 较，新 加 坡 的 税 率 仍 然 较 高：薪 俸 税 率 香 港 是 16%，公 司 利 得 税 是 17.5%，而 新 加 坡 均 是 20%。不 过，很 少 为 人 提 及 的 是 新 加 坡 销 售 税 的 角 色。新 加 坡 于 1994 年 4 月 1 日 正 式 引 入 销 售 税，当 时 税 率 是 3%。在 2003 年 初 时，新 加 坡 政 府 曾 计 划 一 次 性 地 把 销 售 税 税 率 加 至 5%，但 由 于 经 济 增 长 放 缓，计 划 改 为 分 两 年 在 2003 和 2004 年 初 来 执 行。在 新 加 坡，除 了 烈 酒、烟 草 和 汽 车 以 外，其 他 绝 大 部 分 商 品 是 免 税 进 口 的 （ 这 与 香 港 十 分 相 似 ），因 此 加 征 销 售 税 效 果 显 著。换 言 之，新 加 坡 之 所 以 能 在 今 天 削 减 利 得 税 和 薪 俸 税，要 拜 之 前 加 征 销 售 税 的 成 功，否 则 也 不 可 能 煮 成 无 米 之 炊。对 于 香 港 的 启 示，新 加 坡 经 验 不 应 是 指 香 港 税 制 优 势 的 丧 失，反 而 是 从 直 接 税 转 为 revenue neutral 的 间 接 税，也 仍 然 可 以 达 到 推 动 经 济 增 长、平 衡 政 府 财 政 和 提 升 竞 争 力 的 三 重 目 的。