关于香港的公共投资 (贸发网 hktdc.com)

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2006 年 10 月 1 日

关于香港的公共投资

资料提供:

施政报告的结语部份提出了香港未来要面对的三大挑战，第一项是经济如何持续发展。这是一个很大的课题，报告将之细化为 " 香港目前面对的发展困难主要是投资不足，政府公共投资步伐缓慢 " 。由此可见，除了继续致力改善营商环境，为私人投资创造条件以外，从政府的角度出发能有效推动经济发展的便是增加公共投资了。本文将就此进行分析。

香港公共投资的现状

公共投资是香港整体投资的有机组成部份，在检讨其表现之前有必要先看一看整体投资的表现。虽然说香港是外向型经济，但由投资所产生的增长动力有时是极强的。不过，若从较长期的趋势来看，投资的增长又极不平均，其波幅甚大。在 1996 至 2005 年间，香港年平均实质经济增长率为 3.9%，被视为是中期趋势性的增长水平，期内由本地固定资本形成所贡献的增长率平均为 0.4 个百分点，即过去 10 年间整体投资平均只贡献了约 9.2% 的增长动力。但这显然反映不了 10 年期间整体投资的波动情况。

首先，在这 10 年间，在两次泡沫爆破后的谷底即 1999 年及 2002 年，香港经济分别增长了 4.0% 和 1.8%( 以固定价格计算 )，但同年投资不仅没能推动经济增长，反而拖累了 GDP 增长率达 5.9 和 1.2 个百分点，是外贸和消费抵消了其影响，这说明在香港经济下降周期，投资的恶化往往更甚于经济本身。其次，在 1998 年金融风暴蔓延至香港，联系汇率受到冲击之前的几年里，香港过半的经济增长动力来自投资。在回归前后的 1996 年和 1997 年，其贡献度更一度高达整体经济增长率的 81.0% 和 82.4%。但这种局面在今天已难重现。在始于 2003 年的是次本港经济复苏中，实质经济增长率在 2003 至 2005 年分别为 3.2%、8.6% 和 7.3%，但当中投资只贡献了 6.3%、9.3% 和 13.7% 的增长动力。及至今年首两季，投资的贡献度才回升至 22.5% 和 19.2%，但这仍然与 1998 年或之前的情况不可同日而语。既然整体投资都尚且表现克制，可想而知公共投资亦较难有大的作为。

事实上，现时公共投资在整个本地固定资本形成当中只占较次要的地位，难以左右整体投资的大局。2005 年以固定价格计算的公营部门在楼宇及建造方面的投资总额为 379 亿港元，占整体楼宇和建造投资的 32%；公营部门在机器、设备及电脑软件方面的投资总额为 82 亿港元，只占整体的 4% 不到；两者相加，公共投资占整个本地固定资本形成的比重只是 12.5%，由此可见香港的投资目前主要由私营部门所驱动。在所占比重不高的公共投资当中，又以楼宇及建造方面的投资为主，再细分的话，又以建造方面投资为主。

究其原因，公共投资现时的比重这小是因为它在过去 10 年期间大部份时间都在萎缩，即使录得增长时其增幅往往落后于私营部门的投资。楼宇及建造方面的公共投资 10 年以来只有 1996、1999 和 2003 年是录得正增长的，其余时间均在下跌。这就是说在回归以后尽管政府曾在公营房屋建造方面作出过很大努力的情况下，亦不能令相关的投资持续上升。加上自 1998/99 财政年度起政府便连续录得财政赤字，就更加难以追加公共投资了。其结果是 10 年平均下来，公营部门在楼宇及建造方面的投资增长每年比起私营部门要低 2.2 个百分点。今年首两季，两者的增长差还分别扩大至 20.5 和 8.0 个百分点。尽管在机器、设备及电脑软件方面的公共投资表现相对稍好，但因为其总额较小，难以扭转整个公共投资的大局。

香港的投资是否足够？

投资是香港经济一个有机的组成部份，上面回顾其表现给人的印象是投资有所不足，尤其是公共投资。但衡量它是否足够光从绝对总额或是香港本身恐怕又难以作出准确判断，作横向比较会更有参考性。

先看全球头四大经济体，分别是美国、日本、德国和中国，以经济发展的成熟程度而言，中国与美、日、德的差距仍然不小，前三者最主要的增长动力都来自消费，而中国就来自投资，这可以从投资占 GDP 的比率中看出。2005 年底时以当时价格计算，美、日、德的固定资产投资相当于其 GDP 的 19.7%、23.2% 和 17.1%，相对而言仍以日本在投资上较为进取，但这三个经济体的投资比重可说都在 GDP 的 1/5 左右。但经济规模紧随其后的中国就完全不同，其固定资产投资在 2005 年相当于 GDP 的 42.6%，显示其经济总量虽大，但其发展阶段就与发达经济体有差别，其经济增长对投资的依靠仍然很大。

GDP中投资比率(%)及人均GDP(美元)

	投资比率	人均GDP
美国	19.7	42,000
日本	23.2	35,757
德国	17.1	33,854
中国	42.6	1,709
香港	20.9	25,493
台湾	20.5	15,203
新加坡	21.8	26,836
韩国	30.1	16,308

资料来源: IMF, BOCHK Research

再看亚洲四小龙，新加坡、韩国和台湾投资占 GDP 的比率在 2005 时分别为 21.8%、30.1% 和 20.5%，而香港则是 20.9%。因此整体来看，香港经济中的投资环节与全球最发达的经济体以及亚洲最主要的竞争对手相比也是相去不远的，因此并不能得出香港投资严重不足的结论。中国总的经济规模虽大，但它是发展中国家的典型代表，在消费尚未能支撑起整体经济活动的时候，投资就是最主要的增长动力，因为它在基础建设方面仍有着大量的投资需求。

这从人均 GDP 上就可以看出。人均收入越高、越成熟的经济体，对投资的要求就相对越低。根据 IMF 的数字，2005 年时美国的人均 GDP 高达 42000 美元，日本和德国亦超逾 30000 美元；在四小龙当中，香港的人均 GDP 为 25493 美元，与新加坡差不多，台湾和韩国则属下一档次，分别为 15203 美元和 16308 美元。同期中国的人均 GDP 只是 1709 美元。投资规模的分野从经济的成熟程度上就可以看出。

不过，对香港而言，韩国提供了一个特别的参考。其投资比率 30.1% 在四小龙中是最高的，但其人均 GDP 就与台湾差不多，在四小龙中仍及不上香港和新加坡的档次。但韩国的科技、重工和电子等制造业在全球有相当的实力，在许多领域甚至超越了台湾，背后涉及了在研发、生产等方面的大量投资。但香港应不应、能不能、有没有条件学习其投资模式，又或是与新加坡看齐，由政府牵头在科技和制造产业上进行直接投资都有待探讨。简单照搬恐怕知易行难。

这些横向比较虽然显示香港经济中投资并未算过于疲弱，但绝不等于说没有改善的空间，尤其是过去 10 年以来大部份时间都在下跌的公共投资。在本港投资分布当中，私人投资占绝对的比重，加上香港奉行市场经济和大市场、小政府的原则，那对私人投资政府就多从制度和营商环境方面提供间接的辅助，其增长的快慢相当程度上要取决于经济和 / 或技术周期的演变。要直接对本港经济增长作出支持，加大或是至少恢复公共投资应有的力度是值得考虑的。事实上，玫瑰园计划动用过千亿港元兴建新机场及其配套的道路和大桥等大型基建，其中新机场在 1992 年动工，在 1998 年启用，这段期间本地固定资本形成的增长持续和大幅地高于 GDP 的增长，当中公营部门在楼宇及建造以及机器、设备和电脑软件方面的投资增长都大幅超过私营部门的同类投资。在楼宇及建造方面相信更多是为新机场和青马大桥等标志性大型基建工程所主导，其对本港经济的意义到今天仍然十分深远。由此看来，如果有合适的项目，以公共投资带动整体投资乃至经济增长是完全可行的。

增加公共投资的考虑

玫瑰园计划证明公共投资既可以推进经济增长，改善就业，亦可以提升本港经济的竞争力和优势产业。那么现在若考虑增加公共投资，能否简单地抄袭玫瑰园计划呢？

答案显然是否定的，因为与 90 年代初期不同，增加公共投资政府要面对的财政状况便已很不同。1997 年时本港投资占 GDP 的比率为 33.6%，远高于现时的 20.9%；公共投资占整个本地固定资本形成的比率为 14.1%，亦高于现时的 12.5%，背后是有蓬勃但有泡沫成份的房地产市场令政府买地收入不时超出预期等为支持的。就算是落实了玫瑰园计划的大规模投资，政府财政储备在回归一年以后的 1998 年 10 月仍高达 4157 亿港元，到 2000 年 3 月时就达到创记录的 4442 亿港元。但今天情况就不同，政府的财政储备约为 3000 亿港元，总算止住几年以来的跌势。另外房地产市场在经历泡沫爆破和漫长的调整以后，加上现时的土地供应机制，不可能再提供像以往一样的卖地收入。政府财政自 1998/99 年度起陷入连续的赤字，亦限制了这几年公共投资的表现。在严格控制开支和经济复苏的推动下，政府财政才能在刚刚过去的 2005/06 财政年度首次恢复经营和综合双盈余，这也催生了对严格的财政纪律的要求。施政报告中亦明确表示政府角色的发挥要以公共开支不超过本地生产总值 20% 为前提。

在刚刚过去的财政年度，公共开支对 GDP 的比率为 18.2%，说明公共投资是有增长空间的。以 2006/07 财政年度公共开支对 GDP 的预测比率为 18.2% 推算，可以追加的公共投资大约是 260 亿港元。另外政府财政预算案亦写明平均每年会预留 290 亿港元作为基建工程开支，只是这 290 亿港元能否年年用尽就不得而知。由于政府已从房地产市场抽身，故相信公共投资主要以大型基建项目为主，而非楼宇建筑。最新的季度经济增长数据显示整个楼宇和建造投资仍在下跌，令建造业成为经济复苏当中最为落后的行业，对此的解释是建造业活动因为深港西部通道和后海湾干等大型工程项目陆续竣工，公共建造工程持续减少而表现呆滞。这说明光是在大型基建方面公共投资便很有潜力。

那么何种大型基建应得到政府的大力投入呢？首先，可以肯定为投资而投资，或是为创造建造业职位而投资都并非最佳做法。玫瑰园计划当中的大型基建如新机场和青马大桥等其实都是与香港的贸易和物流业以及旅游业这两大支柱产业相关的，未来推动大型公共投资项目亦应该以此为出发点。港珠澳大桥、启德邮轮码头、西九龙乃至大屿山物流园和十号货柜码头等已落实或构思中的基建项目无一不是与贸易、物流、旅游和文化产业密切相关。虽然有各种的阻力需要先行克服，但连同新机场和迪士尼的不断扩建和政府总部的兴建等，这些已知的基建项目总投资加起来不会逊于玫瑰园计划，对香港经济中长期的发展，中港经济的融合以及分享内地的经济成果都将有极大的支持。而且，像新机场一样，虽然部份基建可能会与内地有所重叠，但只要香港起步得早，先行确立优势的话，是可以在良性的竞争中胜出的。鉴于香港的公共投资已经长时间不振，而政府财政又已根本好转，具紧迫性地推动这些大型基建是合理的。

除此之外，香港的公共投资还能在哪些具长远经济意义或更具创意的领域作出亦需要加以思考。目前香港已能明确地了解自身的优势和支柱产业，但长远而言，它们都将面临各种的挑战，在保持领先地位的同时尝试拓展新的优势产业亦应该在香港中长期的发展战略中有其考虑，公共投资作为前期投入和帮助新的优势产业起步在很多经济体都是必不可少的。确认适当的项目和投资领域并非完全是政府的责任，商界、学术界和民间智库都可以出谋献策。当领域或行业确定以后，要真正把公帑投资下去亦需有民意的支持，因此各方面的挑战仍然不小。

戴道华