2000 年 3 月 1 日 从 多 角 度 看 综 合 社 会 保 障 计 划	资料提供:

引 言

今 天 我 打 算 谈 谈 一 个 个 人 很 感 兴 趣 的 题 材 ， 就 是 如 何 从 多 个 角 度 看 综 合 社 会 保 障 计 划 ( 简 称 「 综 援 」) 。 以 前 的 综 缓 常 被 视 为 社 会 工 作 界 的 特 殊 范 围 。 香 港 的 社 会 保 障 制 度 （ 美 国 称 为 福 利 制 度 ） 是 为 弱 势 社 群 ， 亦 即 社 会 和 经 济 上 的 低 层 人 士 而 设 的 。社 工 界 在 这 方 面 自 然 起 重 要 的 作 用 。 香 港 的 福 利 制 度 名 副 其 实 始 自 当 年 给 赤 贫 人 士 派 饭 的 善 堂 ， 现 已 发 展 成 为 一 个 相 当 复 杂 的 现 金 转 移 制 度 。 熟 悉 英 国 辅 助 福 利 制 度 的 听 众 相 信 很 容 易 明 白 香 港 的 制 度 。 由 于 历 史 因 素 ， 香 港 的 综 援 可 说 源 于 英 国 制 度 ， 而 与 同 出 一 源 的 其 他 制 度 ， 包 括 澳 洲 、 加 拿 大 、 新 西 兰 ， 甚 至 在 较 小 的 程 度 上 ， 与 美 国 福 利 制 度 ， 都 有 相 似 之 处 。 香 港 对 这 些 制 度 近 年 的 发 展 、 以 及 福 利 会 否 导 致 依 赖 性 的 辩 论 等 问 题 很 感 兴 趣 ， 因 为 彼 此 有 一 定 的 关 连 。

我 今 天 得 以 出 席 这 个 盛 会 ， 深 感 荣 幸 。 撇 开 其 他 原 因 不 谈 ， 其 中 一 个 很 重 要 的 原 因 ， 是 这 个 研 讨 会 在 如 何 看 待 社 会 保 障 的 问 题 上 很 有 创 意 。 社 会 上 惯 常 只 从 社 会 工 作 者 的 角 度 来 看 待 社 会 服 务 ， 而 你 们 选 择 的 角 度 则 略 有 不 同 。

社 工 界 对 社 会 保 障 制 度 感 兴 趣 是 天 经 地 义 ， 当 然 不 应 该 否 定 。 综 援 是 对 经 济 上 最 脆 弱 的 一 群 提 供 的 主 要 金 钱 援 助 ， 因 此 在 任 何 扶 贫 策 略 中 均 有 一 定 的 作 用 。 家 庭 经 济 脆 弱 往 往 会 带 来 众 多 其 他 的 问 题 ， 需 要 社 会 工 作 者 在 专 业 上 参 与 。 我 们 每 天 处 理 社 会 保 障 申 请 人 和 领 取 人 时 ， 应 不 时 提 醒 自 己 有 关 的 社 会 工 作 价 值 观 ， 特 别 是 对 那 些 在 生 命 中 渡 过 艰 难 时 刻 的 人 士 寄 予 同 情 。

增 加 综 援 开 支

然 而 ， 也 许 可 以 说 ， 过 去 一 段 日 子 ， 用 社 会 福 利 的 观 点 提 供 社 会 保 障 ， 最 初 虽 有 成 绩 ， 却 几 乎 导 致 其 后 的 缺 失 。 让 领 取 社 会 保 障 的 人 士 也 可 以 分 享 到 社 会 的 日 益 富 裕 ， 这 个 观 点 完 全 可 以 理 解 。 但 这 也 使 得 从 九 二 ／ 九 三 到 九 八 ／ 九 九 的 财 政 年 度 间 ， 综 援 的 标 准 款 项 以 实 质 计 算 提 高 了 至 少 百 分 之 二 十 ， 最 多 的 更 增 加 了 一 倍 多 。 综 援 开 支 由 九 三 ／ 九 四 年 度 的 二 十 四 亿 元 增 至 九 八 ／ 九 九 年 度 的 一 百 三 十 亿 元 ， 亦 即 五 年 内 增 加 四 倍 。 九 十 年 代 初 ， 综 援 开 支 只 占 政 府 经 常 开 支 百 分 之 二 ， 但 到 了 九 八 ／ 九 九 年 度 已 上 升 到 百 分 之 七 点 八 。 这 自 然 引 起 了 在 座 各 位 包 括 经 济 学 者 等 各 方 的 关 注 。 此 外 ， 上 述 的 综 援 增 长 率 难 免 令 人 质 疑 长 远 来 说 我 们 能 否 负 担 ， 特 别 是 当 经 济 衰 退 时 。

因 此 我 们 了 解 到 ， 关 心 政 府 财 政 和 公 共 开 支 立 场 的 经 济 学 者 ， 会 关 注 到 综 援 制 度 的 发 展 。 但 此 外 还 有 其 他 问 题 。 九 十 年 代 中 出 现 另 一 个 现 象 ： 以 体 格 健 全 而 又 能 够 工 作 者 为 主 要 申 请 人 的 综 援 个 案 激 增 。 九 三 年 九 月 和 九 八 年 九 月 ， 「 失 业 」 个 案 的 比 例 由 百 分 之 四 激 增 至 百 分 之 十 二 ， 这 与 当 时 社 会 上 的 就 业 机 会 并 不 协 调 。 以 九 六 ／ 九 七 年 度 来 说 ， 失 业 率 是 百 分 之 二 点 六 ， 但 综 援 开 支 激 增 百 分 之 四 十 七 点 五 。 接 着 的 九 七 ／ 九 八 年 度 ， 失 业 率 是 百 分 之 二 点 五 ， 综 援 开 支 再 激 增 百 分 之 三 十 二 点 五 。 至 此 ， 我 们 开 始 担 心 香 港 出 现 依 赖 性 。

自 力 更 生 支 援 计 划

对 综 缓 开 支 急 速 上 升 这 个 现 象 进 行 了 研 究 后 ， 我 们 开 始 明 白 ， 考 虑 问 题 时 必 须 与 劳 工 处 、 雇 员 再 培 训 局 、 教 育 及 人 力 统 筹 局 的 同 事 紧 密 配 合 。 我 们 在 九 八 年 十 二 月 公 布 的 报 告 《 自 力 更 生 支 援 计 划 》 ， 不 少 得 益 自 与 各 部 门 同 事 的 磋 商 。 报 告 提 出 了 一 个 基 本 政 策 ： 协 助 有 能 力 工 作 的 综 援 申 请 人 自 给 和 受 雇 。 我 们 为 此 对 领 取 综 援 的 失 业 人 士 采 用 较 为 积 极 的 态 度 ， 由 负 责 社 会 保 障 的 同 事 与 他 们 合 力 找 工 作 ， 确 保 他 们 对 政 府 其 他 部 门 提 供 的 资 讯 有 更 多 的 了 解 。 成 果 令 人 惊 讶 ： 由 九 九 年 六 月 一 日 开 始 实 施 到 九 九 年 十 二 月 ， 领 取 综 援 的 「 失 业 」 个 案 回 降 了 百 分 之 十 三 。

为 了 保 持 势 头 ， 上 述 的 方 式 还 须 做 得 更 深 更 广 。 下 一 个 重 要 的 步 骤 是 加 强 与 非 政 府 组 织 的 关 系 。 我 们 希 望 在 制 订 策 略 时 ， 与 非 政 府 组 织 拍 档 ， 加 强 合 作 ， 协 助 问 题 复 杂 的 领 取 综 援 人 士 重 新 投 入 工 作 。 而 所 谓 的 复 杂 问 题 可 能 只 是 因 长 期 领 取 综 援 而 造 成 的 困 难 。 我 们 发 现 ， 一 如 其 他 高 度 发 展 的 社 会 保 障 制 度 ， 在 香 港 领 取 综 援 时 间 的 长 短 与 摆 脱 该 制 度 的 难 度 有 关 连 。

最 理 想 的 是 找 到 方 法 和 资 源 ， 与 工 商 界 合 作 ， 调 动 领 取 综 援 人 的 人 力 资 本 。 现 在 有 二 万 八 千 名 领 取 综 援 的 失 业 人 士 ， 而 雇 主 则 向 劳 工 处 申 请 从 外 地 输 入 一 千 多 人 ， 担 当 简 单 的 低 技 术 工 作 ， 这 显 然 于 理 不 合 。 更 进 一 步 的 是 由 政 府 和 社 会 合 力 找 到 更 好 的 方 法 ， 不 仅 是 调 动 领 取 综 援 的 失 业 人 士 ， 更 要 在 他 们 身 上 投 资 ， 提 升 工 作 能 力 ， 克 服 目 前 使 他 们 未 能 全 面 参 与 经 济 活 动 的 障 碍 。

人 力 资 本 投 资

社 会 工 作 和 经 济 这 两 大 学 术 领 域 ， 对 综 援 制 度 都 有 强 烈 的 研 讨 兴 趣 。 希 望 这 两 大 领 域 能 找 到 一 个 可 以 互 相 交 流 的 中 间 地 带 。 第 二 次 亚 洲 地 区 社 会 保 障 会 议 一 月 份 在 香 港 召 开 。 美 国 加 州 大 学 柏 克 莱 校 园 社 会 工 作 学 院 院 长 James Midgley 教 授 发 表 的 演 说 提 出 了 一 个 很 重 要 的 课 题 ： 今 后 研 究 社 会 保 障 时 ， 不 能 再 置 经 济 现 实 于 不 顾 。 我 在 会 上 也 听 到 ， 会 众 对 香 港 大 学 周 永 新 教 授 谈 到 强 制 性 公 积 金 时 类 似 的 态 度 表 示 赞 赏 。 Midgley 教 授 使 我 们 想 到 ， 应 该 把 社 会 保 障 看 作 一 种 「 人 的 投 资 」 ， 或 较 为 「 科 学 」 性 地 说 ， 是 「 人 力 资 本 的 投 资 」 。 因 此 在 我 看 来 ， 在 上 述 《 自 力 更 生 支 援 计 划 》 报 告 的 基 础 上 发 展 出 更 为 多 角 度 的 方 法 ， 如 尝 试 采 用 劳 动 经 济 学 的 见 解 ， 可 能 会 有 新 的 成 果 。

综 援 的 管 理

最 后 让 我 简 单 讲 几 句 至 今 对 社 会 保 障 兴 趣 不 大 的 学 术 领 域 ， 但 若 能 较 多 参 与 ， 或 许 会 有 好 处 。 这 就 是 管 理 学 。 过 去 ， 似 乎 有 时 会 假 设 只 要 政 府 愿 意 ， 就 可 以 为 社 会 保 障 提 供 几 乎 用 之 不 尽 的 金 钱 。 我 有 时 觉 得 我 们 低 估 了 管 理 社 会 保 障 制 度 的 复 杂 性 。 香 港 的 社 会 保 障 制 度 自 然 已 经 应 用 资 讯 科 技 ， 而 今 年 十 月 我 们 完 全 上 线 作 业 时 ， 就 更 进 一 步 。 但 运 作 时 如 何 既 有 效 率 ， 又 能 让 同 事 不 致 于 太 难 掌 握 ， 并 且 支 援 同 事 ， 使 他 们 能 在 严 格 审 核 申 请 资 格 和 体 谅 申 请 人 的 困 难 两 者 之 间 取 得 平 衡 ， 对 我 们 一 直 是 一 大 挑 战 。

从 香 港 的 经 验 出 发 ， 加 上 对 海 外 制 度 的 观 察 ， 我 们 深 信 ， 社 会 保 障 制 度 能 高 效 率 地 运 作 ， 无 论 对 于 服 务 对 象 还 是 为 了 改 进 政 府 的 财 政 管 理 ， 均 有 绝 对 必 要 。 我 觉 得 我 们 就 社 会 保 障 寻 求 创 意 时 ， 在 这 方 面 还 做 得 不 够 。

结 论

政 府 代 表 在 研 讨 会 上 通 常 既 听 也 讲 。 这 样 做 绝 对 正 确 。 政 府 需 要 广 开 渠 道 ， 吸 收 意 见 ， 确 保 政 府 的 方 案 方 向 正 确 而 不 出 轨 。 我 相 信 ， 今 天 的 研 讨 会 必 定 能 提 出 众 多 的 真 知 灼 见 。 如 果 因 而 使 社 会 上 各 个 界 别 和 观 点 得 以 广 泛 的 合 作 ， 取 得 成 功 而 奠 定 基 础 ， 那 就 更 求 之 不 得 。

简 何 巧 云