2000 年 3 月 10 日 重 整 综 援 此 其 时 矣	资料提供:

引 言

简 何 巧 云 女 士 刚 才 介 绍 了 综 合 社 会 保 障 援 助 （ 简 称 「 综 援 」 ） 的 变 迁 。 我 在 这 里 亦 想 与 各 位 分 享 我 个 人 的 一 些 了 解 。 综 援 这 个 社 会 安 全 网 变 得 太 繁 琐 ， 需 要 加 以 简 化 和 提 高 效 益 。 不 论 综 援 在 过 去 多 有 成 就 ， 总 有 改 善 的 余 地 。 所 谓 时 移 世 易 ， 变 化 在 所 难 免 。 但 制 度 一 旦 变 得 太 繁 琐 ， 也 就 有 必 要 简 化 。

综 援 制 度 始 自 一 九 七 一 年 ， 经 历 过 多 次 重 大 的 变 迁 。 先 是 有 七 七 年 的 《 绿 皮 书 》 ， 近 年 则 有 九 一 年 发 表 的 《 社 会 福 利 白 皮 书 》 。 其 中 最 重 要 的 变 迁 是 在 提 供 基 本 生 活 需 要 外 ， 增 设 特 别 补 助 金 和 多 类 特 别 津 贴 ， 例 如 高 龄 、 伤 残 和 健 康 欠 佳 等 ， 以 照 顾 各 类 受 助 人 的 特 别 需 要 。 另 一 个 改 变 是 八 一 年 全 面 上 调 援 助 金 。 此 外 ， 政 府 于 九 二 年 检 讨 有 关 制 度 ， 并 将 原 来 的 名 称 「 公 共 援 助 计 划 」 （ 简 称 「 公 援 」 ） 改 为 综 援 。 改 名 至 今 已 实 行 了 八 年 ， 是 时 候 作 一 回 顾 了 。

简 何 巧 云 女 士 刚 才 提 到 综 援 开 支 激 增 和 九 十 年 代 以 来 个 案 上 升 的 趋 势 。 本 人 记 得 在 九 一 / 九 二 财 政 年 度 ， 公 援 开 支 不 超 过 十 亿 元 。 但 过 去 十 年 内 ， 综 援 开 支 增 加 了 十 二 倍 。 除 了 开 支 激 增 外 ， 受 助 人 的 类 别 也 起 了 重 大 的 变 化 。 九 五 年 前 ， 受 助 人 大 都 是 高 龄 人 士 ， 高 龄 加 伤 残 人 士 合 共 高 于 八 成 ， 失 业 人 士 或 者 现 在 所 说 的 「 单 亲 家 庭 」 不 多 。 但 近 年 变 得 很 快 。 现 时 综 援 涵 盖 各 种 不 同 需 要 和 问 题 的 受 助 人 ， 范 围 很 广 。

「 强 制 性 公 积 金 」( 简 称 「 强 积 金 」) 今 年 年 底 起 正 式 实 行 。 但 照 顾 经 济 有 困 难 的 高 龄 人 士 所 需 的 综 援 开 支 不 会 因 此 而 减 少 。 我 估 计 今 后 总 会 有 10-15%的 高 龄 人 士 难 以 维 生 。 原 因 是 月 入 仅 四 千 元 的 人 士 本 人 无 须 供 款 ， 累 积 的 金 额 祗 有 雇 主 供 款 的 部 分 ， 而 月 入 六 、 七 千 元 的 低 收 入 人 士 ， 其 中 有 部 分 因 年 近 退 休 因 而 不 够 时 间 累 积 强 积 金 ， 这 些 人 最 终 都 会 求 助 于 综 援 。 综 援 既 然 不 会 因 为 有 强 积 金 而 消 失 ， 推 介 强 积 金 时 应 该 明 白 ， 这 个 计 划 不 可 能 使 所 有 人 都 获 得 所 需 要 的 保 障 。 一 个 退 休 保 障 计 划 需 要 包 括 三 方 面 ： 强 积 金 、 综 援 和 个 人 储 蓄 。 对 大 多 数 退 休 人 士 来 说 ， 储 蓄 尤 其 重 要 。 切 勿 以 为 有 了 强 积 金 就 可 以 撤 销 对 贫 穷 高 龄 人 士 的 综 援 。

目 标 的 演 变

综 援 起 初 是 为 了 让 没 有 工 作 而 经 济 有 困 难 的 人 士 应 付 基 本 生 活 开 支 ， 但 三 十 年 来 已 演 变 成 为 一 种 繁 琐 的 制 度 ， 目 前 涵 盖 各 种 不 同 需 要 和 问 题 的 受 助 人 ， 范 围 很 广 。 现 时 的 综 援 为 经 济 有 困 难 的 高 龄 人 士 提 供 基 本 的 退 休 金 、 为 失 业 而 又 缺 乏 资 源 的 人 士 提 供 失 业 援 助 、 为 低 收 入 家 庭 提 供 入 息 补 助 、 为 单 亲 家 庭 提 供 现 金 援 助 ， 也 为 伤 残 和 健 康 欠 佳 的 人 士 提 供 援 助 。 有 社 会 人 士 要 求 政 府 提 供 全 民 的 失 业 救 济 ， 但 综 援 已 经 为 失 业 的 人 士 提 供 援 助 ， 而 受 助 人 中 ， 失 业 人 士 的 数 目 大 增 。 正 如 简 何 巧 云 女 士 说 ， 去 年 受 助 的 失 业 个 案 有 所 回 落 。 但 以 我 看 ， 为 了 提 供 社 会 安 全 网 ， 综 援 今 后 仍 然 会 有 失 业 个 案 。 经 济 有 起 有 落 ， 也 许 明 年 失 业 率 就 会 改 善 。 但 社 会 上 总 有 人 因 为 各 种 原 因 失 业 ， 而 又 不 能 维 持 生 计 。

综 援 为 低 收 入 家 庭 提 供 现 金 补 助 。 我 们 需 要 注 意 贫 富 的 差 距 。 社 会 上 有 大 量 受 教 育 不 多 、 技 能 又 很 少 的 人 士 。 他 们 的 收 入 不 足 以 维 持 一 家 的 生 计 ， 需 要 协 助 。 社 会 并 非 承 担 他 们 全 部 的 生 活 费 ， 但 至 少 透 过 综 援 提 供 部 份 援 助 。

综 援 为 单 亲 家 庭 提 供 现 金 援 助 。 近 年 领 取 综 援 的 单 亲 家 庭 个 案 也 大 增 ， 目 前 已 达 到 25,000 个 。 一 个 原 因 是 离 婚 率 上 升 ， 而 另 一 个 原 因 是 本 港 不 少 男 性 到 内 地 结 婚 ， 儿 女 与 父 亲 住 在 香 港 ， 但 母 亲 留 在 内 地 。 由 于 父 亲 须 照 顾 子 女 ， 往 往 收 入 很 少 甚 至 失 业 ， 领 取 综 援 的 这 类 假 单 亲 家 庭 数 目 因 此 日 增 。 港 人 在 内 地 的 妻 子 儿 女 等 候 来 港 者 众 ， 还 需 要 几 年 时 间 才 能 改 变 夫 妻 两 地 分 隔 的 情 形 。 这 类 家 庭 有 不 少 需 要 领 取 综 援 。

其 他 有 需 要 综 援 的 包 括 健 康 欠 佳 和 伤 残 的 人 士 。 对 这 些 市 民 来 说 ， 综 援 同 样 是 最 后 的 渠 道 ， 为 所 有 经 济 有 困 难 的 人 士 提 供 援 助 。

繁 琐 的 制 度

综 援 当 初 只 是 为 经 济 有 困 难 、 无 力 维 持 基 本 生 活 需 要 的 人 士 提 供 的 安 全 网 。 然 而 ， 综 援 发 展 至 今 ， 已 变 得 愈 来 愈 繁 琐 ， 不 再 像 当 初 那 样 简 单 ， 而 有 关 的 行 政 架 构 亦 不 再 能 满 足 受 助 人 的 需 要 。

这 里 所 说 的 ， 并 非 指 有 关 的 官 员 效 率 低 落 。 他 们 近 年 工 作 忙 碌 ， 但 由 于 个 案 增 加 、 种 类 复 杂 ， 显 得 疲 于 奔 命 。 在 综 援 的 管 理 方 面 有 两 点 值 得 注 意 。 首 先 是 有 关 官 员 所 接 受 的 训 练 。 负 责 日 常 运 作 的 官 员 至 今 的 基 本 训 练 只 是 审 查 申 请 人 的 经 济 状 况 、 以 及 尽 可 能 对 所 有 申 请 人 一 视 同 仁 。 换 言 之 ， 申 请 人 只 要 符 合 规 定 ， 就 理 所 当 然 地 获 得 援 助 。 但 从 人 们 申 请 综 援 的 理 由 可 以 看 出 ， 有 关 官 员 同 时 需 要 应 付 各 种 各 样 的 问 题 ， 并 非 仅 是 发 放 综 援 金 。 例 如 失 业 人 士 申 请 综 援 ， 原 因 不 仅 是 无 法 维 持 基 本 生 活 需 要 ， 而 是 无 法 以 本 身 的 技 能 找 到 适 合 的 工 作 。 申 请 人 面 对 的 困 难 五 花 百 门 ， 不 单 是 生 活 上 的 问 题 。 有 关 人 员 缺 乏 解 决 申 请 人 各 种 困 难 的 适 当 能 力 ， 难 以 应 付 。 训 练 不 足 ， 也 就 影 响 到 综 援 计 划 的 效 益 和 性 能 。

综 援 起 初 目 的 单 纯 。 但 日 子 一 久 ， 计 划 里 加 入 了 众 多 酌 情 成 份 。 厚 厚 的 一 大 本 综 援 手 册 ， 恐 怕 前 线 工 作 人 员 也 不 是 每 个 都 记 得 所 有 的 项 目 和 条 款 ， 难 免 挂 一 漏 万 ， 或 者 难 以 判 断 申 请 人 是 否 有 资 格 申 请 某 项 津 贴 。 个 中 的 细 节 和 程 序 如 此 繁 琐 ， 实 在 不 容 易 运 作 。

第 二 点 需 要 指 出 的 是 ， 申 请 人 之 所 以 经 济 有 困 难 ， 原 因 很 多 。 协 助 申 请 人 脱 贫 ， 经 济 援 助 只 是 其 中 一 种 方 法 。 我 们 愿 意 提 供 帮 助 ， 但 不 希 望 因 此 而 使 他 们 长 期 依 赖 综 援 。 因 此 ， 必 须 要 弄 清 楚 ， 他 们 为 何 申 请 综 援 。 我 想 再 次 强 调 ， 申 请 人 需 要 的 不 仅 是 接 济 ， 还 有 其 他 问 题 要 解 决 。 只 有 与 公 私 营 机 构 多 方 面 合 作 ， 才 能 应 付 这 些 实 际 的 需 要 。 换 言 之 ， 想 要 对 申 请 人 有 帮 助 ， 而 非 单 在 金 钱 上 给 予 援 助 ， 所 涉 及 的 工 作 绝 不 简 单 。

改 革 刍 议

我 对 综 援 的 建 议 主 要 是 厘 清 计 划 ， 建 立 分 类 制 度 ， 把 申 请 人 分 门 别 类 。 不 同 类 别 的 综 援 应 该 有 不 同 的 金 额 、 申 请 资 格 、 援 助 条 件 和 方 式 ， 以 便 前 线 人 员 审 批 个 案 时 易 于 分 辨 ， 而 申 请 人 对 本 身 的 权 益 也 因 而 更 加 明 确 。

不 同 类 别 的 综 援 在 金 额 上 应 该 有 差 别 。 这 很 重 要 ， 可 以 解 决 目 前 遇 到 的 不 少 难 题 。 原 因 是 不 同 的 申 请 人 有 不 同 的 需 要 ， 而 正 如 上 述 ， 有 些 人 需 要 的 不 仅 是 接 济 。 因 此 ， 应 该 为 各 种 综 援 分 别 订 定 金 额 和 申 请 资 格 。 目 前 的 制 度 必 须 改 革 。 有 关 的 安 排 必 须 明 确 清 晰 ， 以 免 社 会 人 士 对 综 援 形 成 误 解 。

目 前 的 制 度 没 有 必 要 大 幅 度 改 动 ， 但 必 须 提 高 性 能 和 效 益 。 我 建 议 将 综 援 分 为 如 下 各 类 别 ：

1. 高 龄 援 助

考 虑 高 龄 人 士 的 经 济 需 要 时 ， 应 该 结 合 他 们 对 房 屋 和 医 疗 的 需 要 。 长 者 需 要 的 不 仅 是 金 钱 。 房 屋 很 重 要 ， 医 疗 护 理 就 更 不 用 说 。 我 见 过 不 少 领 取 综 援 的 高 龄 人 士 ， 没 有 人 说 自 己 吃 不 饱 ， 但 都 担 心 一 旦 患 病 ， 没 有 人 照 顾 ， 以 致 平 常 不 得 不 节 衣 缩 食 ， 省 下 综 援 金 。 因 此 ， 想 要 改 善 综 援 的 效 益 ， 更 能 帮 助 高 龄 人 士 ， 社 会 福 利 署 必 须 与 政 府 其 他 部 门 联 手 ， 解 决 房 屋 和 医 疗 的 需 要 。

2. 失 业 援 助

失 业 的 综 援 受 助 人 应 作 为 一 个 类 别 来 处 理 。 社 会 福 利 署 也 许 不 是 最 适 合 为 这 些 人 士 找 工 作 的 政 府 部 门 ， 综 援 前 线 人 员 虽 然 可 以 衡 量 申 请 人 的 经 济 需 要 ， 但 却 很 难 为 他 们 找 雇 主 。 为 了 协 助 失 业 的 受 助 人 找 工 作 ， 有 必 要 请 劳 工 处 参 与 。

3. 对 有 受 供 养 子 女 家 庭 的 援 助

对 这 类 家 庭 提 供 帮 助 时 ， 有 必 要 请 社 会 工 作 者 参 与 。 单 亲 家 庭 需 要 的 不 仅 是 接 济 ， 还 需 要 社 工 协 助 。 家 庭 服 务 对 他 们 十 分 重 要 。 必 须 满 足 儿 童 特 殊 的 需 要 。

4. 对 健 康 欠 佳 和 残 疾 人 士 的 援 助

对 健 康 欠 佳 和 残 疾 人 士 来 说 ， 复 康 服 务 比 纯 粹 的 经 济 支 持 更 重 要 。

结 论

为 综 援 分 门 别 类 会 有 助 于 提 高 效 益 ， 既 可 以 让 申 请 人 清 楚 知 道 自 己 适 用 的 范 围 ， 也 可 以 让 前 线 人 员 确 定 对 申 请 人 能 够 提 供 哪 些 帮 助 。 比 如 说 ， 大 家 都 希 望 尽 快 帮 助 失 业 的 受 助 人 找 到 工 作 ， 但 高 龄 人 士 自 然 就 没 有 这 个 必 要 。

经 过 多 年 的 沿 革 后 ， 有 必 要 重 整 综 援 制 度 。 只 有 这 样 才 能 协 助 经 济 有 困 难 的 人 士 自 力 更 生 。 必 须 超 越 九 一 年 《 白 皮 书 》 为 综 援 制 订 的 目 的 ： 「 协 助 在 经 济 和 物 质 上 需 要 帮 助 的 社 会 弱 势 人 士 」 。 重 整 综 援 必 须 从 人 们 申 请 综 援 的 理 由 入 手 ， 而 不 只 是 按 章 提 供 经 济 和 物 质 援 助 。

周 永 新