2000 年 3 月 15 日 香 港 综 援 融 资 刍 议	资料提供:

引 言

我 要 讲 的 大 致 有 三 个 部 分 。 我 会 先 简 介 综 合 社 会 保 障 援 助 ( 简 称 「 综 援 」)计 划 对 公 共 财 政 的 影 响 ， 接 着 会 探 讨 九 三 年 以 后 综 援 支 出 激 增 的 原 因 ， 最 后 会 提 出 控 制 综 援 开 支 的 一 些 初 步 构 想 。 这 里 要 再 三 强 调 ， 这 些 只 是 初 步 的 构 想 。

对 公 共 财 政 的 影 响

图 一 是 七 五 年 至 今 的 综 援 总 开 支 （ 九 三 年 以 前 称 为 「 公 共 援 助 」 ， 简 称 「 公 援 」 ） 。 综 援 开 支 自 九 二 /九 三 财 政 年 度 起 飙 升 ， 由 当 时 的 十 四 亿 港 元 增 加 至 九 九 年 度 的 一 百 三 十 亿 港 元 ， 七 年 内 激 增 九 倍 。

综 援 开 支 每 年 的 增 长 率 亦 自 九 二 / 九 三 年 度 起 急 升 ， 其 中 九 三 / 九 四 年 度 增 幅 达 73.5% （ 图 二 ） 。 九 四 / 九 五 年 度 虽 然 有 所 回 落 ， 但 亦 有 差 不 多 40% 的 增 幅 ， 其 后 亦 在 这 个 水 平 上 下 。 上 一 个 财 政 年 度 为 38% 。

图 三 显 示 综 援 对 公 共 财 政 的 影 响 。 综 援 开 支 在 政 府 薪 俸 税 收 入 中 的 比 重 近 年 急 升 ， 目 前 远 远 超 过 一 半 。 在 政 府 总 收 入 中 的 的 比 例 也 已 达 到 8% 。

如 果 再 加 上 福 利 计 划 中 无 须 审 查 申 领 人 经 济 状 况 的 「 公 共 福 利 金 」 ， 与 综 援 合 计 的 开 支 更 占 薪 俸 税 收 入 75% （ 图 四 ） 。 再 加 上 福 利 制 度 的 成 本 ， 例 如 人 手 开 支 和 政 府 资 助 的 其 他 计 划 ， 更 发 现 薪 俸 税 收 入 根 本 不 足 以 支 付 福 利 总 开 支 。

失 业 率 既 然 微 不 足 道 ， 失 业 个 案 激 增 会 否 因 为 放 宽 申 请 综 援 的 资 产 上 限 ？ 图 十 一 显 示 ， 一 个 健 全 成 人 申 请 失 业 综 援 的 资 产 上 限 近 年 稳 步 提 高 。 其 中 九 五 年 收 紧 综 援 申 请 资 格 ， 受 助 人 不 得 再 有 出 租 物 业 赚 取 收 入 。 为 了 抵 消 个 中 的 影 响 ， 该 年 资 产 上 限 的 增 幅 更 大 。 但 九 九 年 六 月 经 检 讨 后 ， 单 身 健 全 申 请 者 的 资 产 上 限 有 所 回 降 。 历 年 来 说 ， 资 产 上 限 基 本 上 逐 年 提 升 以 反 映 通 胀 。 因 此 ， 九 三 年 以 来 失 业 综 援 个 案 激 增 不 可 能 是 因 为 资 产 上 限 提 高 ， 以 致 合 资 格 的 人 数 增 加 。

图 十 二 是 失 业 人 士 中 领 取 综 援 的 比 率 。 八 十 年 代 到 九 十 年 代 初 期 约 为 1-3% 。 但 在 充 分 就 业 的 九 七 年 则 飙 升 至 21% （ 数 字 截 至 金 融 风 暴 前 的 九 七 年 三 月 底 ） 。 由 于 过 去 数 年 并 未 显 著 放 宽 申 请 资 格 ， 令 受 助 者 的 数 目 大 增 ， 内 里 显 然 有 其 他 原 因 。

高 龄 个 案 也 有 类 似 的 趋 势 ， 只 是 增 幅 较 小 。 图 十 三 的 虚 线 显 示 七 五 年 到 九 九 年 年 满 六 十 岁 人 口 的 比 例 ， 显 示 人 口 老 化 。 图 中 的 实 线 是 高 龄 人 士 领 取 综 援 的 比 率 ， 显 示 八 十 年 代 徘 徊 在 6% 上 下 。 但 九 三 年 起 飙 升 ， 九 九 年 高 到 13% 上 下 。

高 龄 和 失 业 两 类 人 士 领 取 综 援 比 率 飙 升 的 原 因 何 在 ？ 图 十 四 显 示 ， 九 三 和 九 六 年 先 后 两 次 显 著 提 高 基 本 综 援 金 额 ， 现 称 标 准 金 额 。 单 身 健 全 、 高 龄 、 伤 残 等 各 类 受 助 人 基 本 金 额 不 同 )。 图 中 以 五 个 典 型 受 助 家 庭 为 例 ， 显 示 标 准 金 额 在 九 三 年 激 增 。 图 十 五 是 标 准 金 额 与 工 资 中 位 数 的 比 率 。 以 一 家 四 口 来 说 ， 这 个 比 率 在 九 三 年 以 前 约 为 40%， 但 此 后 逐 年 上 升 ， 九 六 年 已 达 到 70%。 单 身 人 士 的 标 准 金 额 也 持 续 上 升 ， 但 幅 度 较 小 ， 目 前 约 为 工 资 中 位 数 的 25%。

除 了 标 准 金 额 ， 综 援 受 助 人 可 再 申 请 补 助 金 和 特 别 津 贴 ， 例 如 房 租 补 助 、 子 女 学 费 和 学 童 午 膳 津 贴 、 牙 医 诊 金 补 助 等 。 标 准 金 额 加 特 别 津 贴 才 是 受 助 家 庭 领 取 的 综 援 总 额 。 图 十 六 是 两 类 受 助 家 庭 每 月 综 援 总 额 与 工 资 中 位 数 之 比 。 其 中 四 口 之 家 的 标 准 金 额 约 为 工 资 中 位 数 70%， 但 加 上 特 殊 津 贴 后 ， 总 额 超 过 工 资 中 位 数 。 换 言 之 ， 这 个 家 庭 所 得 高 于 全 港 一 半 户 主 出 外 工 作 的 四 口 之 家 。 综 援 个 案 自 九 三 年 起 飙 升 ， 原 因 在 此 。 政 府 于 该 年 大 幅 度 提 高 综 援 金 额 ， 刺 激 领 取 率 急 升 。 此 前 的 金 额 不 够 吸 引 ， 很 多 合 资 格 的 人 未 有 申 请 ， 另 谋 生 计 ， 但 九 三 年 起 金 额 大 增 后 ， 综 援 的 吸 引 力 自 然 提 高 。

高 龄 领 取 率 上 升 ， 亦 可 视 为 同 一 理 由 。 九 三 年 前 ， 不 少 合 资 格 的 高 龄 人 士 没 有 加 入 计 划 。 当 时 或 靠 子 女 供 养 ， 或 以 其 他 资 源 维 生 。 但 金 额 增 加 后 ， 有 些 子 女 鼓 励 父 母 申 请 综 援 ， 甚 至 停 止 供 养 父 母 ， 令 领 取 率 飙 升 。 结 果 综 援 代 替 子 女 供 养 父 母 。 失 业 领 取 率 激 增 也 是 同 样 的 理 由 。 标 准 金 额 激 增 令 更 多 失 业 人 士 觉 得 找 工 作 不 如 领 综 援 。

标 准 金 额 的 提 高 ， 也 可 能 会 刺 激 诈 骗 个 案 上 升 。 但 诈 骗 大 概 只 占 综 援 个 案 增 幅 的 小 部 份 。 此 外 ， 并 没 有 迹 象 显 示 ， 社 会 工 作 者 在 九 三 年 突 然 加 班 加 点 为 合 资 格 的 人 士 申 请 综 援 ， 以 致 令 个 案 激 增 。 因 此 ， 个 案 激 增 的 唯 一 合 理 解 释 是 九 三 年 起 金 额 激 增 。 综 援 受 助 人 正 如 其 他 人 ， 受 经 济 诱 因 驱 使 。

控 制 成 本

要 控 制 综 援 的 成 本 ， 以 下 的 建 议 可 供 参 考 。 八 十 年 代 末 综 援 平 均 金 额 相 当 于 工 资 中 位 数 的 80% 时 ， 领 取 率 并 未 上 升 。 但 总 金 额 超 过 工 资 中 位 数 后 ， 领 取 率 即 告 急 升 。 两 者 之 间 显 然 存 在 着 实 证 的 关 系 。 领 取 率 要 不 失 控 ， 应 使 综 援 金 额 维 持 在 大 约 工 资 中 位 数 80% 的 水 平 。

另 一 种 控 制 成 本 的 方 法 是 按 受 助 人 的 强 制 性 公 积 金 存 款 ( 简 称 「 强 积 金 」) 计 算 综 援 金 。 例 如 月 入 一 万 元 ， 则 劳 资 双 方 每 月 合 计 的 强 积 金 供 款 额 为 一 千 元 。 三 年 后 ， 该 受 雇 人 士 的 强 积 金 存 款 为 三 万 六 千 元 加 投 资 收 益 ， 超 过 目 前 单 身 人 士 申 请 综 援 的 资 产 上 限 。 如 果 计 算 资 产 时 ， 将 强 积 金 存 款 计 算 在 内 ， 此 人 其 后 纵 使 失 业 ， 也 不 得 领 取 综 援 。 但 这 样 又 如 何 生 活 呢 ？ 不 妨 考 虑 修 订 《 强 制 性 公 积 金 条 例 》 ， 让 人 们 在 失 业 时 取 用 个 人 的 强 积 金 存 款 。 换 言 之 ， 让 失 业 人 士 在 向 政 府 求 助 之 前 ， 尽 可 能 先 动 用 本 身 的 资 源 ， 包 括 强 积 金 存 款 。

但 既 然 动 用 了 强 积 金 ， 退 休 后 又 如 何 生 活 ？ 这 里 有 两 种 可 能 性 。 一 种 是 短 期 失 业 ， 很 快 就 找 到 工 作 ， 恢 复 强 积 金 供 款 。 年 轻 人 有 二 、 三 十 年 时 间 累 积 退 休 金 ， 短 期 失 业 对 长 期 的 退 休 保 障 影 响 不 大 ， 但 政 府 无 须 为 这 些 短 期 失 业 支 付 综 援 ， 节 省 了 大 笔 公 帑 。 另 一 个 可 能 性 是 长 期 失 业 或 者 快 要 退 休 时 失 去 工 作 ， 以 致 不 够 时 间 累 积 强 积 金 。 此 时 用 完 了 强 积 金 存 款 后 ， 便 有 资 格 领 取 综 援 。 这 类 人 士 退 休 后 还 是 要 领 取 综 援 的 。 综 援 在 这 种 情 形 下 仍 然 是 社 会 的 安 全 网 。 总 的 来 说 ， 让 失 业 人 士 在 申 请 综 援 前 先 提 取 强 积 金 ， 可 以 节 省 公 帑 ， 但 必 须 先 修 订 《 强 制 性 公 积 金 条 例 》 。

至 于 退 休 人 士 ， 更 有 理 由 在 计 算 资 产 时 包 括 个 人 的 强 积 金 。 高 龄 综 援 的 资 产 上 限 应 把 强 积 金 计 算 在 内 。

第 三 个 建 议 是 为 了 鼓 励 就 业 。 目 前 的 综 援 规 定 ， 受 助 人 若 有 工 作 ， 最 初 的 一 千 元 收 入 可 以 不 被 计 算 而 继 续 领 取 原 有 的 综 援 金 额 。 不 妨 提 高 这 不 被 计 算 的 收 入 ， 以 鼓 励 受 助 人 努 力 工 作 以 增 加 总 收 入 ， 直 至 入 息 达 到 不 再 符 合 领 取 综 援 的 限 度 。 我 们 应 在 综 援 计 划 内 纳 入 更 多 就 业 的 诱 因 。

第 四 个 建 议 主 要 是 对 单 亲 家 庭 。 政 府 应 加 强 托 儿 和 其 他 服 务 ， 协 助 离 婚 妇 女 向 前 夫 收 取 法 庭 裁 定 的 赡 养 费 ， 以 便 减 少 对 综 援 的 依 赖 。

以 上 的 建 议 纯 属 刍 议 。 政 府 去 年 六 月 检 讨 综 援 计 划 ， 已 朝 正 确 的 方 向 迈 出 了 一 大 步 ， 其 中 包 括 降 低 健 全 受 助 人 的 标 准 金 额 约 10%以 减 少 诱 因 ， 同 时 又 引 入 「 自 力 更 生 支 援 计 划 」 以 增 加 失 业 受 助 人 继 续 领 取 综 援 的 成 本 。 综 援 个 案 此 后 有 所 回 降 ， 但 目 前 尚 难 断 定 是 否 基 于 上 述 的 改 变 ， 还 待 进 一 步 观 察 失 业 受 助 人 的 个 案 数 目 ， 才 能 确 定 政 府 的 新 措 施 是 否 有 效 。 但 初 步 迹 象 令 人 鼓 舞 。

廖 柏 伟