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2001 年 3 月 1 日 试 论 香 港 的 财 政 问 题 |
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香 港 是 否 有 结 构 赤 字 ？
香 港 近 年 财 政 收 入 有 欠 稳 定 ， 而 且 政 府 经 常 收 入 小 于 经 常 开 支 ， 令 财 政 司 司 长 忧 心 忡 忡 。 加 上 亚 洲 金 融 危 机 ， 当 局 遂 更 担 心 出 现 结 构 赤 字 。 1998/99 及 2000/01 这 两 个 财 政 年 度 ， 赤 字 分 别 相 当 于 GDP( 本 地 生 产 总 值 ) 的 1.9% 及 0.9% 。
针 对 收 入 欠 稳 定 和 结 构 性 赤 字 ， 常 见 的 建 议 是 扩 大 税 基 。 政 府 为 此 设 专 责 小 组 进 行 研 究 ， 探 求 良 方 。 但 不 少 国 家 都 有 这 种 困 扰 ， 可 作 为 前 车 之 鉴 。
传 统 上 ， 结 构 赤 字 指 的 是 政 府 财 政 在 自 然 失 业 率 下 仍 然 出 现 赤 字 。 经 济 波 动 时 ， 财 政 收 入 的 波 动 通 常 较 开 支 为 大 。 故 赤 字 随 商 业 周 期 起 落 份 属 正 常 。 因 此 ， 当 政 府 按 照 自 然 失 业 率 制 订 平 衡 的 财 政 预 算 时 ， 照 理 不 会 出 现 长 期 的 结 构 赤 字 ， 而 只 会 因 为 商 业 周 期 而 短 期 有 赤 字 。 顾 名 思 义 ， 经 济 一 复 原 ， 短 期 赤 字 就 会 消 失 。
之 所 以 会 有 结 构 赤 字 ， 原 因 是 收 入 增 长 长 期 低 于 开 支 ， 亦 即 长 期 入 不 敷 出 。
这 通 常 是 因 为 政 府 开 支 不 断 扩 大 ， 但 限 于 政 治 因 素 而 无 法 节 流 ， 也 无 法 开 源 以 满 足 日 增 的 开 支 。 几 乎 所 有 政 治 制 度 都 有 这 种 问 题 ， 民 主 制 度 亦 然 。 香 港 因 为 有 《 基 本 法 》 才 限 制 了 赤 字 开 支 。
公 共 收 入 赶 不 上 开 支 的 另 一 个 原 因 是 ， 公 务 员 薪 酬 占 了 大 部 分 开 支 。 William Baumol 教 授 指 出 ， 这 方 面 的 效 率 通 常 不 及 其 他 经 济 领 域 提 升 得 快 ， 以 致 维 持 同 等 水 平 服 务 的 成 本 愈 来 愈 高 。 因 此 ， 公 共 开 支 一 般 快 过 经 济 增 长 ； 要 自 觉 地 把 用 公 帑 开 销 的 活 动 转 移 到 私 营 部 门 ， 才 能 控 制 开 支 的 升 幅 ，
香 港 过 去 这 二 十 年 ， 有 时 收 大 于 支 ， 但 有 时 刚 好 相 反 。
收 入 不 稳 定 有 时 候 会 掩 盖 结 构 问 题 。 好 景 时 ， 收 入 增 加 ， 但 开 支 也 水 涨 船 高 。 不 景 时 ， 收 入 虽 然 下 降 ， 但 开 支 并 不 应 声 回 落 。 故 开 支 若 长 期 追 随 此 前 的 收 入 增 幅 相 应 增 加 ， 久 而 久 之 ， 开 支 必 超 越 收 入 。 而 所 谓 收 入 不 稳 定 实 则 上 是 收 支 结 构 失 衡 所 致 。
就 香 港 来 说 ， 撇 开 收 支 数 据 的 短 期 波 动 看 ， 问 题 不 在 于 收 入 不 稳 定 ， 而 在 于 收 支 差 距 日 增 。 以 下 采 用 政 府 开 支 及 收 入 三 个 不 同 定 义 ， 去 理 解 总 税 收 趋 势 率 及 开 支 趋 势 率 在 1981/82 ─ 2000/01 年 及 1990/91 ─ 2000/01 年 期 间 的 变 化 ：
- 经 营 收 入 占 名 义 本 地 生 产 总 值 的 百 分 比 及 经 营 开 支 占 名 义 本 地 生 产 总 值 的 百 分 比 ( 图 1(a) 和 (b)) ；
- 政 府 收 入 占 名 义 本 地 生 产 总 值 的 百 分 比 及 政 府 开 支 占 名 义 本 地 生 产 总 值 的 百 分 比 ( 图 2(a) 和 (b)) ；
- 公 共 收 入 占 名 义 本 地 生 产 总 值 的 百 分 比 及 公 共 开 支 占 名 义 本 地 生 产 总 值 的 百 分 比 ( 图 3(a) 和 (b)) 。
1981/82-2000/01 年 和 1990/91-2000/01 年 这 两 个 期 间 的 总 税 收 和 开 支 趋 势 率 显 示 ， 近 年 香 港 的 开 支 比 收 入 增 加 得 快 （ 图 1-3 ） ， 但 较 长 时 段 此 趋 势 则 不 能 分 辨 。 最 值 得 警 觉 的 是 在 过 去 二 十 年 经 营 收 入 增 长 趋 势 已 持 续 高 于 经 营 开 支 增 长 趋 势 。 总 括 而 言 ， 经 常 收 入 增 长 正 快 于 经 常 开 支 增 长 。
这 些 图 表 反 映 另 一 项 值 得 关 注 的 结 果 ： 公 共 开 支 增 长 在 过 去 二 十 年 持 续 高 于 政 府 开 支 。 政 府 活 动 重 组 及 移 交 予 非 政 府 部 门 的 公 营 机 构 进 行 ， 是 造 成 公 共 开 支 以 较 快 的 速 度 增 长 的 原 因 。 公 共 开 支 增 长 意 味 着 社 会 越 来 越 多 资 源 被 公 共 领 域 所 控 制 及 分 配 ， 这 趋 势 值 得 关 注 。
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全 球 化 的 挑 战
随 着 经 济 全 球 化 ， 任 何 一 个 地 区 改 变 税 率 ， 都 会 导 致 资 金 流 入 或 流 出 其 他 地 区 。 由 于 资 金 在 国 际 上 自 动 流 动 ， 香 港 的 税 率 若 不 能 维 持 目 前 的 优 势 ， 就 会 失 去 商 机 。 全 球 化 程 度 愈 高 ， 这 项 威 胁 愈 大 。 资 金 和 人 力 资 本 流 动 性 愈 高 ， 政 府 收 入 中 本 地 居 民 的 部 份 将 会 愈 来 愈 变 得 内 生 。
香 港 政 府 收 入 的 增 长 来 自 境 外 。 GDP 已 不 足 以 衡 量 经 济 的 好 坏 。 但 与 以 往 不 同 ， 最 近 这 10 年 异 常 的 是 ， GDP 比 消 费 更 为 波 动 。 大 多 数 地 区 好 景 时 ， GDP 增 长 得 比 消 费 要 快 ， 但 不 景 时 回 跌 也 较 快 。 香 港 刚 好 相 反 。 由 于 境 外 收 入 的 比 重 日 增 ， 用 GDP( 本 地 生 产 总 值 ) 估 计 GNP( 全 港 居 民 生 产 总 值 ） 的 误 差 也 愈 来 愈 大 。 这 对 于 财 政 预 算 影 响 深 远 。
香 港 政 府 的 收 入 来 自 境 内 的 经 济 活 动 。 但 随 着 经 济 区 域 化 ， 境 外 收 入 的 比 重 日 增 ， 境 内 收 入 占 经 济 的 比 重 下 降 。 但 居 民 不 断 要 求 增 加 公 共 开 支 ， 导 致 开 支 增 加 得 快 过 收 入 ， 收 支 差 距 扩 大 。 这 是 香 港 可 能 面 对 的 第 二 种 结 构 赤 字 因 素 。
香 港 还 是 「 小 政 府 」 吗
？
香 港 素 以 「 小 政 府 」 自 豪 ， 觉 得 在 这 方 面 胜 过 新 加 坡 。 但 其 实 最 近 这 10 年 ， 香 港 GDP 中 公 共 开 支 的 比 重 增 加 得 快 过 新 加 坡 （ 图 4 ） 。 虽 然 两 地 对 公 共 开 支 的 定 义 有 别 ， 新 加 坡 由 中 央 公 积 金 间 接 提 供 的 开 支 不 算 入 公 共 开 支 ， 但 数 据 显 示 ， 两 地 公 共 开 支 的 趋 势 有 别 ， 很 难 说 香 港 仍 然 是 小 政 府 。
比 较 最 近 这 15 年 世 界 各 地 的 税 收 和 开 支 颇 为 有 趣 。 尤 以 税 收 占 GDP 的 比 重 来 说 ， G7 ( 七 大 工 业 国 ) 大 多 数 成 员 总 体 来 说 有 所 上 升 （ 图 5 ） 。 美 国 近 10 年 来 升 势 尤 为 凌 厉 。 换 言 之 ， G7 大 多 数 成 员 的 税 收 能 力 有 所 加 强 。 但 与 此 同 时 ， 美 国 、 意 大 利 、 加 拿 大 等 政 府 开 支 占 GDP 的 比 重 有 所 下 降 （ 图 6 ） 。 财 政 要 有 盈 余 ， 经 济 固 然 要 好 ， 但 也 得 压 缩 开 支 。 单 靠 开 源 而 不 节 流 ， 难 以 平 衡 预 算 。
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财 政 储 备 增 加
但 香 港 与 众 不 同 。 累 积 财 政 储 备 占 GDP 的 比 重 有 所 上 升 （ 图 7 ） 。 拜 政 府 干 预 股 市 获 利 丰 厚 、 以 及 1986-97 年 间 楼 市 好 景 的 钜 额 卖 地 收 入 之 赐 ， 财 政 总 储 备 持 续 上 升 。 但 亚 洲 金 融 危 机 后 ， 储 备 的 增 长 已 经 停 滞 。
政 府 既 持 有 钜 额 储 备 ， 有 很 多 方 法 可 以 应 付 结 构 赤 字 的 威 胁 。 最 直 接 的 是 开 源 ， 加 税 或 者 拓 阔 税 基 。 次 之 是 利 用 手 头 的 储 备 来 减 轻 公 共 部 门 未 来 的 开 支 。 第 三 种 是 第 二 种 的 变 种 ， 将 政 府 生 产 资 产 私 有 化 以 增 加 收 入 、 改 善 回 报 率 或 增 加 储 备 。
香 港 的 问 题 在 于 开 支 增 长 快 ， 而 不 在 于 收 入 不 稳 定 。 当 开 支 大 增 时 ， 拓 阔 税 基 治 标 不 治 本 。
拓 阔 税 基 本 经 济 上 有 理 ， 政 治 上 则 不 然 。 历 史 上 ， 拓 阔 税 基 的 政 府 大 都 短 命 。 虽 然 经 济 上 减 轻 了 对 诱 因 的 扭 曲 ， 使 政 府 得 以 用 低 税 率 获 得 大 笔 税 收 ， 但 政 治 上 鼓 励 政 府 藉 加 税 以 应 付 上 升 的 开 支 ， 掩 盖 了 节 流 的 紧 迫 性 。
主 张 拓 阔 税 基 的 人 士 大 都 建 议 开 征 消 费 税 。 消 费 税 的 好 处 是 不 针 对 投 资 ， 而 且 行 政 成 本 比 其 他 税 项 轻 。 实 施 得 宜 的 话 ， 甚 至 可 用 来 代 替 入 息 税 。 但 很 少 政 府 只 收 消 费 税 ， 而 通 常 是 用 来 补 充 入 息 税 ， 故 社 会 上 把 开 征 消 费 税 看 作 增 加 税 收 而 非 改 良 税 制 。
消 费 税 有 以 下 的 问 题 ：
- 层 层 课 税 ， 产 生 连 锁 反 应 。 用 增 值 税 (VAT) 的 方 式 虽 然 可 以 避 免 ， 但 手 续 繁 复 。
- 出 口 亦 遭 到 征 税 ， 削 弱 竞 争 力 。 对 服 务 业 的 影 响 尤 其 大 。
- 消 费 税 一 开 了 头 ， 自 然 会 将 消 费 分 门 别 类 ， 实 施 不 同 的 税 率 。 这 在 开 放 的 政 治 体 系 里 很 难 避 免 。
- 拓 阔 税 基 必 然 使 税 率 变 成 递 减 而 非 累 进 ， 政 治 上 有 欠 正 确 。
- 目 前 香 港 经 济 刚 开 始 复 苏 ， 而 世 界 经 济 前 景 不 明 。 在 此 时 为 了 平 衡 预 算 而 引 进 新 税 项 ， 很 可 能 给 经 济 落 井 下 石 。
对 策 ： 一 次 过 动 用 储 备
， 减 少 长 远 的 经 常 开 支
我 认 为 香 港 的 急 务 在 于 为 政 府 开 支 确 定 最 合 适 的 水 平 。 这 说 到 底 也 就 是 ： 如 何 由 公 、 私 两 大 部 门 来 分 担 各 种 经 济 活 动 最 为 有 利 ？ 压 缩 公 共 开 支 可 促 进 整 体 的 经 济 效 益 ， 长 远 来 说 对 社 会 上 各 阶 层 都 有 好 处 。 这 方 面 的 文 献 浩 如 烟 海 ， 无 须 在 此 重 复 。
香 港 政 府 在 节 流 方 面 仍 大 有 余 地 。 政 治 上 或 许 是 苦 药 ， 但 却 是 全 民 的 良 方 。 香 港 财 政 储 备 雄 厚 ， 应 该 不 难 使 公 众 ， 特 别 是 直 接 受 影 响 的 人 士 承 受 节 流 的 冲 击 。 香 港 只 有 这 样 才 能 维 持 「 小 政 府 」 的 美 誉 ， 同 时 解 决 结 构 赤 字 的 威 胁 。
香 港 政 府 节 流 的 方 面 很 多 。 有 些 难 度 较 大 ， 但 都 值 得 考 虑 ：
- 公 务 员 退 休 金 目 前 在 政 府 经 常 开 支 中 比 重 很 高 ， 可 改 由 政 府 全 数 供 款 ， 此 后 自 经 常 开 支 中 剔 除 。 为 了 准 确 地 估 计 这 样 做 的 好 处 ， 可 改 用 应 计 项 目 (accrual) 式 的 会 计 制 度 以 制 订 预 算 。
- 改 革 公 营 房 屋 政 策 ， 终 止 「 居 者 有 其 屋 」 (HOS) 计 画 的 同 时 ， 逐 步 扩 大 私 营 市 场 。 一 则 加 强 经 济 效 益 ， 二 则 为 政 府 增 加 收 入 。
- 将 「 机 场 管 理 局 」 、 水 务 署 、 行 车 隧 道 等 政 府 资 产 私 有 化 。
- 让 私 人 更 多 参 与 基 建 工 程 ， 减 少 政 府 的 资 本 开 支 。
- 提 供 诱 因 以 鼓 励 私 营 部 门 提 供 医 疗 护 理 服 务 和 融 资 ， 舒 缓 人 口 老 化 对 公 共 医 护 开 支 造 成 的 压 力 。
- 为 各 大 学 一 笔 过 拨 款 ， 一 来 减 少 教 育 经 常 开 支 ， 二 来 有 利 于 大 学 自 由 发 展 、 提 升 水 平 。
以 上 的 方 法 可 以 将 开 支 移 离 公 共 领 域
、 提 高 经 济 效 益 和 整 体 竞 争 力 ， 对 压 缩 公 共 开 支 、 增 加 库 房 收 入 效 益 显 著 。 实 施
有 一 定 的 难 度 ， 幸 而 手 头 储 备 充 裕 ， 可 用 来 舒 缓 个 中 的 政 治 冲 击 。 只 要 动 用 这 笔
钜 额 储 备 ， 可 以 把 公 营 部 门 的 经 常 活 动 转 移 给 私 营 部 门 ， 大 大 减 轻 经 常 开 支 。
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